“十三五”钢铁行业淘汰落后和过剩产能的政策建议

□ 赵 宏 张 标 郝经伟

“十三五”钢铁行业淘汰落后和过剩产能的政策建议

□ 赵 宏 张 标 郝经伟

梳理总结了钢铁行业“十二五”淘汰落后产能工作采取的系列政策措施及实施效果，并针对“十三五”时期钢铁行业淘汰落后和化解产能过剩矛盾工作的首要任务，提出了有针对性的意见与建议。

“十三五”钢铁；淘汰落后；产能过剩

金融危机以来，我国经济发展进入转方式、调结构的关键时期，以钢铁为代表的重点行业产能过剩问题日益严峻，淘汰落后产能的重要性和紧迫性日益凸显。

“十二五”期间，随着一系列淘汰落后产能政策措施的发布与实施，我国淘汰落后产能政策体系初步建立，为钢铁等重点行业积极开展淘汰落后工作奠定了基础、指明了方向、提供了手段，也为在“十三五”时期进一步开展淘汰落后和过剩产能工作积累了经验。

一、“十二五”淘汰落后产能的主要政策措施

“十二五”期间，淘汰落后产能工作认真贯彻落实《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》(国发[2010]7号)精神，及时出台了考核实施方案、淘汰落后标准、财政奖励资金等一系列措施，形成了多管齐下的淘汰落后产能政策体系。

1．出台纲领性实施方案

为贯彻落实国务院《关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》的部署，2011年1月出台了《关于印发淘汰落后产能工作考核实施方案的通知》，淘汰落后产能工作采用“自下而上、上下联动”的目标任务制定审核流程，以及“两次公告、三级验收、一次考核”等监督考核办法，确立了以年度目标任务为核心的淘汰落后产能工作评价、考核、奖惩机制，明确了对未彻底淘汰的落后装备采取挂牌督办、限时拆除、严禁转移等后续处理措施，为开展淘汰落后工作提供了政策支撑体系。

2．落实财政补贴激励机制

财政部、人社部等有关部门相继制定发布了《淘汰落后产能中央财政奖励资金管理办法》 《关于做好淘汰落后产能和兼并重组企业职工安置工作的意见》等淘汰落后产能配套奖励政策和管理办法。力图在确保财政奖励政策落地、监管有效的前提下，通过采用中央与地方财政奖励统筹结合、专项支持的资金奖励办法，解决淘汰落后企业职工安置、企业转产、债务化解等核心问题，既可避免规模性裁员和失业等群体性事件的发生，又有利于引导落后产能主动、有序退出市场竞争。

3．明确淘汰装备标准

根据钢铁行业发展现状，综合考虑节能减排、环境保护、产业升级等因素，先后出台了《部分工业行业淘汰落后生产工艺装备和产品指导目录(2010年本)》、 《产业结构调整指导目录(2011年本)》(2013年修正版)等指导性文件，进一步明确并细化了以装备规模、工艺技术为主的落后产能界定标准和淘汰机制，旨在通过规范化、系统化的淘汰机制，强化淘汰落后产能工作的针对性和可操作性。

4．强化市场约束机制

淘汰落后产能工作充分重视市场在资源配置中的决定性作用，从能耗限额、污染物排放限值、行业准入门槛、差别价格体系等方面入手，多管齐下，陆续出台了《粗钢生产主要工序单位产品能源消耗限额(GB 21256-2013)》 《钢铁行业规范(准入)条件》 《部分产能严重过剩行业产能置换实施办法》，以及差别电价和惩罚性电价等一系列高标准、严要求的强制性约束政策。力争有效发挥法律法规的约束作用、行业准入的门槛作用，以及价格机制的调控作用，构建有综合性调控能力的淘汰落后产能政策约束机制。一方面，可加强对新建在建项

目的事中事后管理，有效遏制低水平产能重复建设，控制住产能不断增长的“源头”；另一方面，有利于营造公平公正的市场环境，倒逼高能耗、高污染落后产能主动退出。

二、“十二五”淘汰落后产能政策措施的实施效果

“十二五”期间，淘汰落后产能相关政策措施的有效实施，使钢铁行业淘汰落后工作取得了实质性的成果，在一定程度上缓解了我国钢铁行业产能严重过剩的矛盾，为钢铁行业的结构调整和优化升级积累了宝贵的经验。

1．大量落后产能及时淘汰

以装备规模为落后产能主要判断标准的淘汰机制，发挥了关键作用，有效解决了过往淘汰落后产能界定难、落实难、执行难等痼疾。截至2014年底，炼钢、炼铁行业已淘汰落后产能占行业现有产能的比例分别达到12.44%、7.42%，大量落后产能在我国经济发展“三期叠加”的关键时期得以及时淘汰，对缓解我国钢铁行业产能过剩矛盾进一步恶化有促进作用，为促进钢铁行业结构调整和优化升级奠定了基础、创造了条件，“淘汰一批”作为化解产能过剩矛盾的关键作用得以体现(见表1)。

表1 2010—2014年钢铁行业落后产能淘汰效果

2．装备规模和技术水平普遍提升

多年来，对生产规模的盲目追求，使钢铁行业面临产品档次不高、装备水平和能耗水平参差不齐、环保代价大等诸多亟待解决的问题，阻碍了行业的进步与发展。

淘汰落后产能相关政策措施的实施，为钢铁行业转变发展方式、提升发展水平提供了重要机遇。截至2014年底，我国炼铁行业高炉数量为951座，平均炉容超过1 000m3；炼钢行业转炉数量为918座，平均容量近100t。通过与2005年数据进行对比分析可知，近十年来，我国钢铁行业高炉平均炉容提高了181%，1 000m3以下高炉数量占比降低了37个百分点，转炉平均容量提高了84%，120t以下转炉数量占比降低了29个百分点。同时，吨钢综合能耗下降了16%，高炉炼铁和转炉炼钢工序能耗分别下降了14%和132%，详见表2。

可以看出，随着大量落后装备和落后生产工艺的及时淘汰，钢铁行业高炉、转炉平均规模明显提高，直接推动了钢铁行业装备大型化、现代化步伐，工艺技术水平、节能减排水平也稳步提升，“淘汰落后，限制一般，鼓励先进”的行业结构调整指导方针得以充分体现。

表2 近10年来钢铁行业装备规模和能耗水平对比情况

3．节能减排和环境保护效果不断提高

钢铁行业能源消耗量约占全国能源消耗总量的15%，具有基数大、潜力大的鲜明特点，是我国持续推进节能减排工作的重点领域。

淘汰落后产能工作的实施，对我国钢铁行业节能减排起到了积极的促进作用：一方面，随着大量能耗水平低、环保效果差的落后生产装备和落后产能的及时淘汰，钢铁行业产能规模快速增长的势头得以遏制，相当于从源头削减了能源消耗的绝对数量，对降低行业能源消耗总量有直接的促进的作用；另一方面，随着淘汰落后产能工作的不断深入，行业节能减排水平得到不同程度的改善，单位产品综合能耗不断下降，单位产品二氧化硫、氮氧化物、烟粉尘等大气污染物排放量也持续降低，相当于缩减了钢铁行业能源消耗的相对数量，对推动节能减排工作向更高层次演化做出了应有的贡献。

三、“十三五”时期淘汰落后和过剩产能的政策建议

“十三五”时期，钢铁行业面临产能过剩矛盾依然突出、大气污染问题愈发严峻的挑战。淘汰落后和过剩产能工作的核心任务从淘汰落后向化解产能过剩矛盾、引导低效产能退出的关键转变，从改进完善目标任务、淘汰标准、退出机制等相应的政策措施入手，对钢铁行业开展淘汰落后和过剩产能工作提出了以下几点具体建议：

1．转变淘汰目标，重视实施效果

在严格执行“产能等量或减量置换”、行业规范条件等相关政策，堵住新增产能的前提条件下，采用强化节能环保约束条件、鼓励企业自主提高淘汰标准、提高财政补贴力度、促进企业转型发展、提升政策协同效果等多种手段，不断改进完善淘汰落后目标体系，逐步完成淘汰目标

从“十二五”期间的总量控制向提升行业产能利用率的积极转变，以推动淘汰落后和过剩产能工作从“量变”向“质变”的关键演进。力争到“十三五”末，钢铁行业产能利用率提高3～5个百分点，产能利用情况基本接近国际通常水平，重点行业产能严重过剩的矛盾得以初步缓解。

2．改进淘汰标准，实现动态调整

结合“十三五”时期钢铁行业淘汰落后和过剩产能工作核心任务和实施目标的重要转变，相应地对淘汰标准体系进行必要的改进：一方面，在加强执法力度，确保有法必依、违法必究的基础上，结合钢铁行业规范条件、国家标准、行业标准等相关规定，设定节能减排与环境保护硬性约束条件，作为淘汰落后与过剩产能标准体系的核心指标；另一方面，考虑现阶段我国钢铁行业发展的不均衡性，鼓励地方政府和企业根据自身发展的情况和特点，从提升经济效益和社会效益的角度出发，主动采用技术改造升级、超标准淘汰等多种方式，促进落后和过剩产能主动退出市场竞争。对自主决策、自主淘汰的落后和过剩产能，享受同样的财政补贴和税收优惠政策。

通过上述举措，逐步形成综合考虑产品质量、技术水平、能耗水平、环保效果、盈利能力的多体系、多指标落后和过剩产能淘汰标准，并根据钢铁行业发展态势和不断涌现的新情况，动态调整，不断完善，以适应淘汰落后和过剩产能工作的需要。

3．强化退出机制，引导主动退出

“十三五”时期，淘汰落后和过剩产能工作将触及钢铁行业结构调整的深层次问题，将触动企业和地方的切实利益。进一步强化淘汰落后和过剩产能退出机制，可有效提升企业主动退出的动力，凸显现实意义。建议采取以下相关政策措施：

一是提高财政奖励力度。综合考虑投资规模、折旧、残值等具体情况，按照烧结、球团、炼铁、炼钢、轧钢的钢铁行业主要生产工艺流程，分工序制定符合市场规律、确保公平、细致而具有操作性的淘汰落后和过剩产能的中央财政奖励标准，使企业在解决好职工安置、债务化解等问题的前提下，有能力考虑转产转型等关乎企业发展的核心问题，真正发挥财政补贴“四两拨千斤”的调控作用。

二是鼓励向下游延伸产业链。针对我国钢铁行业深加工产品比例不高、产业链延伸有限的现实情况，建议对已淘汰落后和过剩产能、转型向深加工或下游产业链延伸的企业，在项目立项、土地、财税、信贷等方面给予优惠政策，以提升企业主动退出、转型发展的活力。

三是加大职工培训力度。依据当地产业发展相关规划，有针对性地通过待岗培训、转岗培训等多种方式，将具备一定职业素养的优质劳动力安置到确有需求的产业中去，既可充分拓展再就业途径，又能为地方经济转型发展提供必要的支撑，形成淘汰落后和过剩产能与产业转型发展之间的良性循环。

4．建立行业监测与评价体系，引导理性投资

“十二五”期间，随着淘汰落后产能和规范条件准入等一系列政策措施的实施，基本掌握了钢铁行业发展现状。建议联合行业主管部门、行业协会和第三方中介机构，借助淘汰落后产能工作已经形成的优势平台，建立钢铁行业在建和建成项目信息库以及监测、评价与预警制度，并定期发布全行业产能规模、产能利用情况、钢材消费情况、钢材进出口情况、节能环保情况等信息，形成具有权威性、系统性的行业信息发布平台。既可为国家判断行业产能过剩程度、制定相应调控政策提供必要的数据支撑，又可使企业掌握正确的行业信息，引导企业理性投资或主动退市。

5．加强舆论引导和公众监督，赢得社会认同

通过加强对相关政策措施的解读，进一步发挥舆论引导作用，全面、客观地宣传淘汰落后和过剩产能工作的必要性和已取得的成效，赢得社会认同，增强社会信心。同时，结合项目信息库和定期发布的行业信息，建立和完善落后和过剩产能公众监督制度，充分发挥公众的监督管理作用，重点关注“瞒报、谎报”主体工艺装备和环境保护等问题，并对信息提供者给予一定的经济奖励。

[1]工业和信息化部.工业行业淘汰落后产能企业名单[R].北京，2010-2014.

[2]工业和信息化部.全国淘汰落后产能目标任务完成情况[R].北京，2010-2013.

[3]国务院.关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见[R].北京，2013.

[4]安淑新.“十二五”时期我国淘汰落后产能政策建议研究[J].当代经济管理，2012，34(3).

[5]姜晓东.关于中国钢铁产能过剩的若干思考与建议[J].钢铁，2013(48).

[6]田惠敏.防范和化解产能过剩长效机制研究[J].中国市场，2014(41).

[7]李拥军.关于钢铁产业淘汰落后产能的相关问题分析[J].中国钢铁业，2010(12).

（作者单位：中国国际工程咨询公司，北京100048）

F272.1

A

1002-1779 (2015) 06-0051-03