代表制与民主制的重构

高春芽

〔摘要〕 代议民主是国家范围内的制度形式，它以政治共同体的存在作为前提。现代国家实行的代议民主是代表制和民主制两种成分的复合，在国家与社会的双向运动中，代表制和民主制实现了互渗性融合。代表制开始展现平等的精神，民主制逐渐具备代议的形式。代议民主重构了国家与社会之间的关系，它将社会同意转化为国家统治的正当性支持，并将国家权力转化为促进社会公益的责任性承诺。

〔关键词〕 国家建构；代表；代议民主

〔中图分类号〕D082 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2015）05-0023-06

现代社会中的民主政治，一般表现为代议政治。公民定期选举代表组成合议机构行使国家权力，由此形成了有别于直接民主制的间接民主制。代议机构从选举中产生并对选民负责，是民主过程的基本特征。代议民主的基本框架形成于资产阶级革命后，它复兴了古典民主的精神，并将其与代表制相结合，奠定了现代国家的社会基础。为了从宏观结构层面把握代议民主发展的历史与逻辑，本文拟以国家为中心，考察西方国家建构制度化与政治民主化之间的关系机理。在吸收代表理论的基础上，探讨代议政治如何衔接国家与社会之间的动态关系，进而强化了公共权力的正当性与责任性。

一、现代国家的建构：强制与同意

代议民主是国家范围内的政府形式，它以政治共同体的存在作为逻辑前提。在政治现代化的进程中，“国家发展的重要步趋，在于应用代议政治的原理”。〔1〕西方现代国家建构的历史过程，提供了考察代议政治形成机理的宏观场景。现代国家成长于封建社会的土壤中，既有的社会形态影响了政治制度的发展趋向。封建社会的基本特征是，自然形态的经济基础，人身依附的社会关系，特别是多元分裂的政治格局，呈现出“主权散乱”的情形。〔2〕国家建构则是要终结多元主权的局面，构建具有向心力的政治实体。

现代国家的显性特征在于，它对政治权力的制度化控制。国家是掌握支配权的强制性团体，“它已经成功地做到了在一定疆域之内，将作为支配手段的暴力的正当使用权加以垄断”。〔3〕封建社会的权力关系具有网络化的特点，现代国家则形成了金字塔式的权力体系。国家政治整合了分散的地方政治。随着国家权力在社会领域的伸展，曾经被地理环境、身份关系所分割的民众开始与统治过程建立联系。国家对资源的支配和人员的监控，显示了内在于政治制度的强制特征。从国家自身的角度审察，政治权力的集中和扩大表现为组织化的强制功能。而在置入社会关系的背景后，社会对于国家的反向作用就会显现。现代国家试图建立的权威性统治，“均在居于从属地位的个人或群体那里唤起了反对的策略”，这是“社会体系中的控制辩证法”。〔4〕国家权力愈是深入社会，政治距离拉近的事实愈有可能唤起社会抗议。国家深入社会调节群体关系、提取社会资源、实现政治分配，在政治能力上均需要社会认同的支持。国家在重构社会关系的同时，还要面对从社会变迁中衍生的新兴阶层，将其选择性地纳入政治领域。现代国家的矛盾形象就此展现得非常充分，它被分解为充满张力的两个部分：“一方面它运用权威去驯服截然不同的信念；另一方面，它却同时从‘公意中提取人们的忠诚。”〔5〕国家渗透社会的过程也是国家嵌入社会的过程，政治系统的运行有赖于社会成员在观念和行为上的认同与配合。如此循环互动形成的相互依赖关系，展示了现代国家发展历程的“双重历史”。〔6〕国家既是政治权力的施动者，也是社会认同的接受者。

在民主政治的流行话语中，政治统治以被统治者的同意作为前提，统治过程是关乎公共福祉的集体行动。政治统治需征得同意的观念，可以溯源至封建社会的法律、政治传统。根据中世纪复兴的罗马法观念，“关涉全体之事须得全体同意”〔7〕，禁止通过强人所难的方式掠取财物。此外，现代国家的发展史还表明，统治过程中的同意最初是政治精英内部的约定，和民主政治并无关联。封建社会中的国王和贵族，通过契约确定彼此的权益关系，征税需以同意作为前提。国王在通过联姻、战争等手段制服封建贵族后，逐步建立起名副其实的领土国家，“公共领域就会被再度创造出来”。〔8〕现代国家建构伴随着社会领域的政治化，曾经分散自足的自然社群都被纳入国家政治的范畴。现代国家开始超越私人性的权利义务关系，代之以公共性的权利义务关系。与之对应的公共机构开始发挥协调作用，缓解强制和同意之间的张力。这种公共机构表现为议会及其关联的代表政治，它将权力提升为促进公共利益的能力，并把同意转化为支持公共权力的参与。

二、代表政治的生成：观念与制度

代议政治伴随着现代国家的建构而逐渐形成和发展。流行的政治学理论通常指出代表政治与民主政治的一体性，甚至认为民主政治自然地表现为代议民主。而在政治变迁史上，代表制和民主制都曾以不同的形态独立存在。它们之间非但不具有先天的共生联系，而且各自表现出“分离甚至冲突”的起源。〔9〕在传统的政治实践中，代表制意味着精英主导，将大众排斥在政治过程之外。民族国家兴起后，特别是由于自然权利和人民主权思想的传播，代表和民主的观念开始相互融合。现代国家实行的代议民主，实质上是代表制和民主制两种成分的复合。其中对代议民主产生直接影响的代表观念，来自中世纪晚期的议会政治。

自13世纪开始，在英国等欧洲国家陆续出现了作为政治代表机构雏形的议会。当国王因战时需要而产生巨大的财政开支时，需要在王室领地和传统封建税收之外的渠道获得补给。国王开始召集郡、自治市镇的代表（delegate）出席议会，商议具体的税收政策。在政治起源的意义上，骑士和自由民代表的出现，适应了国王统治的需要，他们的功能不是表达普通民众的利益诉求，而是协助国王并成为“治理国家的工具”。〔10〕议会代表的出现，直观地反映了权力渗透社会以提取资源的需要。与民主社会中民选代表 （representative）的地位形成对照，议会代表的最初产生方式是提名而非选举。从王权、议会和政治代表的关系中可以发现：一方面，王权无法直接进入社会而需要精英群体的配合支持，通过和平协商的方式提取税收；另一方面，王权直接影响讨论中的议题，其他议会代表只拥有表示同意的权利。虽然其中已经隐含统治和税收依赖社会同意的观念，但它与后世议会民主制的距离相去甚远。代表制起初只是“政治中的一项统治方法”。〔11〕随着市民阶层力量的壮大，这种领受王命的行为方式，在政治实践中逐渐朝着社会利益的方向倾斜。议会代表开始在国王面前表达社区的冤屈，于征税事宜之外衍生出增进社区利益的职责。原先具有自上而下政治取向的议会代表，开始自下而上地表达社会诉求。

封建体制的衰落与代议政治兴起之间具有相关性，但封建人身依附关系的瓦解，并没有代之以人际平等的政治社会，西欧首先迎来了等级制国家。在等级制国家中，存在各种地方性的贵族会议、城市会议、宗教团体等，它们“声称代表了更广泛、更抽象的地域上的实体”。〔12〕尤其是城市力量的发展和市民阶层的兴起，提供了议会权能变迁的阶级基础。统治者通过召开由教士、贵族及市民等身份集团组成的等级会议，协商处理司法、税收等方面的事务。等级会议扩大了统治权的社会基础，并使政治代表和国家权力之间具有稳定的互动关系。首先，等级制国家和封建社会的多元主义格局不同，它在权力结构上表现出“二元主义”的特点。〔13〕以统治者为一方，以等级会议为另一方，分享行使权力并共同承担责任。等级会议并非统治者任意驱使的仆从，它具有协商对话者的政治角色。其次，等级会议由权势社会集团的代表组成，在这个“代表型公共领域”中，参会成员代表的对象是“所有权，而非民众”。〔14〕随着等级制国家转向绝对主义国家和民族国家，议会才逐渐褪去原有的封建色彩，逐步实现普遍形式的政治代表。

三、绝对主义国家中的政治代表：权威与服从

从14、15世纪开始，西欧在陷入人口、经济危机的同时，逐渐迎来了政治上的变革。绝对主义国家开始走向历史的前台，并于16世纪成长为欧洲普遍存在的国家形态。与等级制国家的“二元主义”政治格局不同，绝对主义国家试图建立一元化的权力中心。贵族阶级的政治地位相对弱化，日益丧失政治代表权，“不得不用自己的等级会议代表制来换取官僚机构的职务”。〔15〕绝对主义国家形象并不简单地表现为单纯的强制力量，它还接受社会成员心理认同的塑造。国家权力渗透社会领域，在客观后果上影响了人们对于权力的认知。在政治现实与社会认知的互动过程中，有关国家公共性的理解，对绝对主义体制产生了重要影响。国家不再被视为统治者的私器，而是公共权力的承载者。这种理解方式破坏了王朝国家的人格化形象，并使国家具有抽象实体的公共特质。首先，绝对主义国家的权能扩张，导致国王无法依赖传统的亲属网络进行统治，而必须凭借专业机构的协助。在制度体系理性化的过程中，国家权力愈发具有非人格化的特点。其次，绝对主义国家对社会的控制，伴随着社会对国家的建构性认知。王权扩张的反对者指出，国王只是国家权力的承担者，居于国家之中并成为国家的实际组成部分。政治服从的主要原因不是国王的强大，而是“相信国王仁慈合法”。〔16〕将王权与国王进行区分，凸显了统治机构与统治者个人之间的差异，使国家认知具有抽象化、去人格化的特征。

国家与国王在观念上的分辨，蕴含着政治发展的多种可能。从维护权力的角度，统治者可以通过声称代表国家而获得无需限制的政治地位。诸如朕即国家的表述，表现了绝对主义君主的威权，使其成为国家整体的象征。正如头脑支配身体和四肢那样，居于中央位置的国王是国家的集中代表。而国家与国王的区分，从根本上提出了统治资格问题。对此霍布斯率先使用了代表的概念，从社会同意的视角论证了国家统治的正当性基础。他将主权者视为国家的代表，认为政治代表的实质是权力授予。人们服从主权者就是服从自己，“权力当局所作所为的一切都得到了人民中每一个人的担保和承认”。〔17〕由于权利和责任的分离，主权代表者拥有高度的权威，而由授权者承担相应的后果。这种不对称的授权关系形成了“全权的代表”，主权代表者可以自行采取政治行动。〔18〕全权代表观从权力来源上论证了绝对主义国家的正当性，并从逻辑上说明了政治服从的合理性。

绝对主义国家的出现，经历了代表观念和代表形式的变迁。首先，在政治抽象的意义上，统治者因其权威性地位而获得公共代表性。等级制国家时期，政治代表的对象是各个不同的权势集团，它具有集团代表的特殊化内涵。继议会地位遭受削弱后，强制性力量汇聚到了中央统治者手中，统治者已然成为国家中的公共人物——“公共生活所必须的唯一代理人”。〔19〕垄断了政治权力的统治者同时垄断了政治代表权，它被视作以地域空间而非私人关系为原则的国家象征。其次，在实质内容上，政治代表不是指向政治权利而是“政治义务”。〔20〕绝对主义国家的政治代表，意在为统治权威提供正当性基础，它“否定了绝大多数统治对象任何形式的政治参与，却要求所有人的服从。” 〔21〕最后，代表形式与内容的冲突，源于政治责任的缺失。绝对主义国家权力行使的公共性，是其代表权的重要来源。公共性发挥了强化权力至上性的作用。〔22〕但由于国家公共性是由统治者单方面建构的，社会成员只发挥了提供正当性的工具意义。

四、近代民族国家中的代议政治：责任和参与

18世纪以来，西方国家的组织形态出现了转型，基于民族认同建立现代国家成为普遍的政治理想。国家不再是物理属性的土地和人口的组合物，而是由公民组成的命运共同体。国家获得了社会心理的支持，民族则获得了政治存在的载体。在民族国家兴起的背景下，民族共同体取代世袭王朝成为忠诚的对象，“‘民族主义一类的思想观念与绝对主义的内在特性格格不入”。〔23〕民族作为国民关系的连接和象征，开始成为主权的最终来源。民族因素的融入，促使现代国家的公共性进一步增强，国家主权取代了君主主权。

民族国家的出现具有转型意义，但政治权力扩张的总体态势并未逆转。社会变迁过程衍生的集体需求、阶层集团之间的利益冲突，均是国家权能扩张的直接诱因。民族国家需要以权力执行者的角色深入社会提取资源，并以公共协调者的面目回应社会诉求。在国家与社会关系重构的背景中，“‘统治者成为了公民的代表并对他们负责”。〔24〕 政治权力和政治责任的融合，完整地展现了现代国家的公共性内涵。在国家政治的层面，国家已不是统治者单纯追求私人目标的工具，而是实现民族利益的制度载体。只有借助民族共同体的名义，政治权力才能衍生社会服从的道德义务。在社会结构的层面，民族国家建构时期也是商品经济快速发展时期，资产阶级成为政治舞台上的有生力量，他们以普遍主义的话语为自由财产权辩护。民族主义的时代同时也是个人主义的时代，在民族共同体中，“主权、公民身份和民族主义，趋向于成为相互关联的现象”。〔25〕集体文化意义的民族身份与个体权利意义的公民身份并行共生。在国家与社会关系的层面，如何容纳社会利益诉求并对此承担政治责任，成为民族国家建构的中心议题。民族国家最终借助代表制度的创新，将政治权力与政治责任融为一体，塑造自身的正当性地位。

民族国家的建构，促使社会大众经历了政治化的过程。对此需要解决的问题是：在政治权力扩张的前提下提升国家能力，使国家的强制性力量转化为获得社会支持的正当性存在；在肯定公民权利的前提下有限地开放政治过程，实现容纳大众参与的广度与限制大众参与深度的政治平衡。西方国家首先出现了具有自由主义色彩的代议制政府，它通过代表机制将社会成员选择性地纳入政治过程。资产阶级的利益诉求特别是财产权，获得了最大程度的政治保护。为了获得平等的公民权利身份，无产阶级及其他社会边缘群体进行了政治抗争，代议制政体由此经历了民主化的过程。在代议民主的发展完善中，主权来自人民的观念、政党组织的社会动员发挥了重要作用。从现代国家发展的轨迹中可以看出，代议民主在性质上是立宪民主，公民依法定程序选举代表，代议机构在宪法范围内开展政治活动并对选民负责。

代议民主包含代表制和民主制两种成分的复合，即通过公民代表实现民主统治。代议民主是现代政治的普遍形式，但代表制度和民主制度都曾以不同的历史形态存在。民族国家兴起后，代表和民主的观念趋于融合。代表制度逐渐具有平等的精神，民主制度逐渐具备代议的形式。基于社会抗争和政治妥协的共同作用，具有代表功能的议会褪去了传统色彩，确立为具有民主属性的公共机构。代议民主在国家建构的语境中具有双重含义：从政治革命的消极维度，代议民主超越了世袭政治的血缘基础，伸张了统治权来源于人民信托的原则；从立宪建国的积极维度，代议民主实现了传统政治的创造性转化，借助代表政治的民主化，公民参与获得了现实渠道。通过对政治权力来源及其范围的宪法规定，代议民主逐渐克服了统治过程的绝对主义冲动。

五、代议民主的国家重构效应：广度与深度

代议民主通过公开选举产生政治领导，并为其提供充分的民意支持，这是现代国家民主化的重要内容。代议民主重构了国家与社会之间的关系，肯定了社会力量对政治过程的影响。具体而言，代议制政府在价值上体现了人民主权的原则，将人民主权转换为政府治权；在行为上满足了公民参与的诉求，将社会表达纳入政治体制的轨道；在制度上保障了政府的和平更替，夯实了政治统治的基础。代议制民主的发展，顺应了资产阶级等新生力量的政治诉求，保障了自由主义倡导的基本权利。但在代议制政府的建立和发展过程中，国家权能的扩张趋势并未中断，而是借助公民的选举投票，获得了更为坚实的基础。

代议民主适应了现代国家与社会之间的政治关系，但代表制和民主制之间始终存在着内在紧张。代表制意味着政府与统治对象之间存在区分，公民必须借助更具政治能力的代表才能解决重大的公共事务。政治代表因此具有“基本的双重性”，以在场的方式呈现不在场的对象。〔26〕而民主制的初始含义即是人民自治，消除政治机构与统治对象之间的区分。由代议民主内在张力提出的问题是，何种代表方式能够在国家与社会之间实现一致，即如何确立代表（机构）与选民之间的关系。基佐认为：“代议制不是一个收集个人意愿的机制，而是一个将散布于社会之中的理性（通过选举和公开性）收集起来，来形成一个社会政府。”〔27〕为了实现共同体的利益，代议机构就不只是满足选民诉求的工具，它在倾听利益表达的同时必须整合民意。

代议民主中的公民参与和代表产生，由选举过程衔接。选举过程满足了政治表达的需要，并为整合社会利益提供了合法代表。代议政治的民主化正是借助选举制度的完善而不断发展，公开的选举甚至成为民主政治的标签。但在代议民主实践中，民主的含义不断演化，逐渐等同于选举民主。选举实质上是从公民社会中产生合法代表的具体方法，是现代国家民主政治的实现形式。将政治形式视为民主本身，显然削弱了古典民主理论伸张的平等参与精神和公民自治价值。遵循选举民主的思路，代议民主的功能在于产生精英式的代表，它不过是解决政治领导权之争的有效途径，“民主政治就是政治家的政治”。〔28〕现代国家的民主化转型在接纳大众参与的同时，又通过代议政治的制度设计限制了参与的深度。源于中世纪的代表观念在融入民主发展的潮流时，经历了符合人民主权原则的转化，并最终出现了代议制政府。而在面临大众参与的压力时，其内在的精英主义痕迹依然清晰可辨。

代议民主的精英主义倾向，主要体现在政治过程中代表和选民的关系上。为了避免绝对主义权力的出现，维护公民自由，建立法治国家。〔29〕而为了实现共同体的发展，“将道德的、智力的积极的价值组织起来”，最大限度地完善公共事务。〔30〕代议制政府所凭借的社会力量既来源于精英也来源于大众，公民素质直接影响民主实践的效能。民主政体异于专制政体之处在于，政治过程需要大众的参与支持，公民必须能够积极主动地表达各自的利益诉求，超越温顺服从的臣民品性。公民素质的具体内容包括，正确地理解选举权是涉及公共利益的政治权利，宽大地容忍彼此不同的政治意见，准确地判断选民代表的政治能力。根据代议制政府的经典理论，大众虽然在人数上居于优势，能够为政治统治提供民意基础，但他们并不具备处理公共事务的能力。而精英群体在理解和处理公共问题方面具有优势，选举即是将作为自然人的社会精英赋权为政治代表。代议民主是大众意愿与精英智慧的必要结合。与社会精英追求领导权相对，选民的义务就在于将权力授予可资信任的代表，并在选举周期内保持评判代表能力的权利，握有最终的控制权。代表理应回应选民的利益诉求，但这并不意味着代表追随舆论潮流而动，因为他对选民利益负责而不对选民欲望负责。〔31〕代表虽然来自不同选区，但他们既是选区代表，也是国家代表。代表的职责在于表达、促进符合国家和个人长远发展的利益，而不是复制选民意见的传声筒。代表必须在涉及公共事务方面保持相对自主性，“代表不仅要代表而且要领导他们的选民”。〔32〕

代议民主的制度设计意在表明，必须在现代国家的制度化与民主化之间保持平衡，大众参与的强度不能超越制度容纳的能力。其中的潜在涵义是，政治权利和政治能力分属不同的范畴。在公民教育没有完善之前，人们必须通过有限的政治参与获得政治能力。代议民主制度的有序运行，要求将统治权委托给政治家，实现代表与大众之间的分工。同古典民主的直接参与相比，代议民主显然具有自我限制的特征，它是适应现代社会的“修改的民主政治”。〔33〕而在国家权能不断扩张的背景下，政治过程愈来愈依赖大众的民意支持和信息供给。大众参与的有限性，已不能充分保障代议机构的公共性。除了代议制形式对民主政治的修正外，政党的兴起也导致代议机构的功能发生重大变化。在西方政治变迁史上，议会或曾经沦为绝对权力的工具，但它始终是具有代表功能的协商性机构。而政党政治的崛起，在发挥动员民意和输送精英功能的同时，将党派精神传递至代议机构，诱发对立情绪。以党派界限作为选举和代表的依据，代议民主开始具有竞争性民主的特征，它在政治后果上削弱了代议机构公开讨论、谋求共识的职能。在政党政治的条件下，公民参与民主过程的主动性有所弱化，只是消极地响应竞争性政党提出的竞选纲领。选民与政治家的关系开始具有市场交易的消费主义特质。本应作为民主政治实现路径的代议制，实际上阻碍了普通公民主动介入政治过程，它弱化、甚至替代了现代国家的民主属性。针对代议民主的局限，兴起中的协商民主理论提出了批评，开始伸张大众参与和政治协商的积极意义，为民主政治的发展注入了活力。