政策意涵与价值导向：中国城市社区政策30年

2015-12-09余冰

社会工作 2015年1期

关键词：社区服务政策社区

余冰

余冰，华南师范大学政治与行政学院社会工作系副教授，博士（广州 510631）。

政策意涵与价值导向：中国城市社区政策30年

余冰

余冰，华南师范大学政治与行政学院社会工作系副教授，博士（广州 510631）。

价值取向是政府推动改革的深层结构与内在动力。改革开放以来的中国社区政策在经历了市场主义的社区服务产业化发展、威权主义的城市管理体制改革与基层政权重建之后，现已进入到以民生、幸福为导向的公共服务社区化时期。分析此一变迁轨迹、政策意涵、价值取向及其间所反映的国家-社会关系，有助于明确社会工作、社会政策的制定与执行间的关联，最终探讨社会工作在其间的可能作为。

社会政策发展阶段社区服务社区建设公共服务社区化

在当代，社区是国家福利提供和落实社会政策的场域，也是社会工作者提供社会服务和社区民众参与自治的空间。了解和分析改革开放30年来中国城市社区政策的变迁，尤其是这些政策背后的政策意涵、价值取向及其间所反映的国家—社会关系，有助于社会工作者培养宏观意识，明确社会工作与社会政策的制定与执行间的关联，关注福利服务与政策变迁的议题；同时，站在追求社会公义（social justice）的立场，辨识其中所隐含的价值导向，从而在协助政策传递的过程中有意识地倡导和坚持公平正义，克服内隐之矛盾。如此，方可践行社会工作促进社会变革之使命，实现社会工作者作为社会及社区发展之探索者、使能者、推动者之角色，推动社区为本的整合社会工作实践，回归社会工作之社会本质（张和清，2011；陈涛，2011）。本文就是对这方面的尝试和努力，即通过分析改革开放30年来中国大陆城市社区政策的变迁轨迹及其价值取向、国内外发展背景，以厘清当前及未来社区政策发展之走向，最终探讨社会工作在其间的可能作为。

研究者已经指出，新中国成立以来的中国社会政策发展经历了三个阶段，其中可见国家在公共福利和服务中的角色变迁，即1949～1980年代的“国家垄断”、1980～1990年代的“国家退却”、以及2002年以来的“国家再临”（岳经纶，2010）。我国的城市管理体制也以1980年代为界，之前是单位制；之后是社区制（范明林、程金，2005）。社会政策与城市管理体制这两条线索在社区汇聚，构成了以社区服务和社区管理为基本内涵和发展动力的社区政策变革轨迹。以往的研究大多为揭示政策实施的状况、模式等，对其背后的价值取向较少关注。价值取向是政府推动改革的深层结构和内在动力（陈天祥，2012）。尤其是在社会福利政策领域，不同的价值理念会导致不同的政策导向。当以这样的视角去观察和分析我国社区政策的变迁历程时，则1980年代的社区服务政策、1990年代的社区建设政策、以及21世纪以来的公共服务社区化政策的发展脉络就清晰起来了。这也为社会工作在社区的发展提供了机遇。

一、“社会福利社会办”与社区服务：1980～1990年代

1970年代末的改革开放，开启了中国大陆以发展经济为导向的社会经济转型。在这一转型阶段，政府的经济职能凸显，而社会政策服务于经济政策，在讲效率、促增长、减负担的考量下，国家有意识地弱化在公共福利提供上的功能和角色，从众多公共服务领域中全面撤退。在城市，此一时期也是单位制弱化，原先依托于城市单位的社会服务提供机制开始失灵的时期，因此“社会福利社会办”思想的提出可以说是国家欲以原先仅作为单位制补充的街居体系（街道和居委会）①街居体系或街居制从一开始就是对单位制的补充，这是以地域社区为范围设计出一种以街道和居委会为依托的地区管理方式，街居制和单位制相辅相成在新中国国家政权建设时期对新秩序、新权威的建立起到了功不可没的作用（郭圣莉，2005）。计划经济时期中国的城市社会管理就是通过纵向的“单位制”和横向的“街居制”来进行的，相对于“单位”来说，“街居”管理的主要是边缘社会。进入市场经济时期以来，城市社会管理逐步从“单位制”转向“社区制”（陈伟东，2004：20-21）。可见，改革开放以来在国家政策层面所大力推行“社区制”，其实是对早前“街居制”的改造，其改造的方式与过程即社区服务和社区建设政策的提出与推行。为中心构建“街道社会福利网络”解决诸多社会问题的努力。国家民政部在1986年②有研究者提出的此一时间结点为1983年，本文以时任民政部部长的多吉才让在1998年发表的文章为据。在此，具体的时间已不是重点，重点在于此一时期此一思想酝酿、提出的过程及其经济政治发展背景。提出了“社会福利社会办”的思想，即动员社会各方力量，从改革开放前全部由国家包办的、单一的福利体制向国家、集体、个人一起办的体制转变（多吉才让，1998）。“社区服务”的概念正是在这样一个背景下提出的。1987年于大连召开的民政工作座谈会对“社区服务”概念做了初步界定，指出这是发动和组织社区内成员进行互助型社会服务的活动，以就地解决社会问题；同年9月在武汉召开的首次“全国城市社区服务工作座谈会”进一步诠释了“社区服务”的内涵，即“社区服务是在社区内为人们的物质生活和精神生活所提供的各种社会福利与社会服务，它的目的就在于调解人际关系，缓解社会矛盾，创造一个和谐、良好的社会环境。”③本文因是对政策意涵的分析，需适当引用政策原文，故文中无特别作者标注的引用皆来自于所提政策的原文，下同。1989年，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》采用了“社区服务”的概念，以立法的形式指出开展便民利民的社区服务活动是居委会的职责，且居委会可兴办相关的服务事业（潘小娟，2004；张欢等，2013）。至此，以“城市社区”为依托取代1950年代以来主要通过各级“单位”提供社会福利及服务的政策思路正式确立下来，而“社会福利社会

化”、“社会服务社区化”的思想也孕育其中。笔者将1986至1995这十年当中有代表性的相关思想、政策法律、会议精神等以时间进程为线索归纳为表一，并着重探讨其中政策的意涵与意义。

表1 1980～1990年代的社区服务：相关思想与政策意涵

从表1可以看到，从“社会福利社会办”到“社会服务社区化”再到“社区服务产业化”，1980-1990年代社区服务政策以社区经济发展为目标的市场主义导向日益清晰，这与其他社会政策领域中的“国家退却”而“市场主导”的趋势相一致①即岳经纶教授所指出的，此一时期国家为了加快经济发展，提高经济效率，经济政策的功能被不断强化，社会政策的功能被严重削弱，成为经济政策的附庸，社会保障制度和社会福利改革在此阶段带有明显的市场化取向（岳经纶，2010）。。据资料记载，北京市在1986年至1995年的三个社区服务三年规划中政府财政拨款的比率逐年下降，分别为36.3%、31.9%和28.9%；而要求街居自筹经费的比例则逐年上升，分别为63.7%、68.1%和71.1%。武汉市某街道自1987年以来用于社区服务的经费中的自筹资金约占了83%，外筹资金约占17%（潘小娟，2004：128-129）。

另外，虽然不少学者试图在理论上厘清社区服务概念的内涵和外延，尤其是强调社区服务的福利性质②如唐钧（1992）提出社区服务从内到外可分为三个部分：福利性服务、事业性服务和商业性服务，其中福利性服务是核心、商业性服务是边缘部分；李秀琴等（1995）指出社区服务有广义和狭义之分，其中狭义的社区服务指社区的社会福利和便民利民的社会服务，且前者是社区服务的重点（潘小娟，2004）。，但是在实际运作中，社区服务混淆了公共服务与商业服务之界限的“一仆二主”、“一身

二任”的矛盾现象日益严重，“街居经济”①这是1980年代中后期中国城市进行经济体制改革的产物，街居经济是一种社区经济，其中不仅包括街道和居委会自己出资创办的直属经济实体，也包括相当一部分带有合作性质的集体所有制经济，同时还包括个体经济，以及那些可能并不位于街道社区之内、但在利益归属上仍然属于街道的经济实体。街居经济在此一时期极大地激发了城市中居民服务业及第三产业的经济活力，但与此同时街道和居委会也逐渐成为利益主体（雷洁琼、王思斌等，2001：146—147）。使得街道和居委会层面也出现了“政企不分”、“只向钱看、忽视居民服务的倾向”；不少社区服务商业化、逐利化倾向明显，同时，也存在行政色彩浓、结构不合理、专业化程度低、社会参与度低等问题。研究者指出，这些，都与社区服务政策具有发展第三产业和提供福利服务两种并不一致的发展目标有关，“把社区服务当作产业来经营”与“具有社会福利性的居民服务业”的双重属性使中国的社区服务从一开始就陷入一种自相矛盾的境地。（雷洁琼、王思斌等，2001：176；潘小娟，2004：133-139）最终，经过近十年的发展，经济导向的社区服务政策开始调整，至1990年代末，各地政府收回了街居经济权；2000年，社区建设的政策文件正式出台。

现在回顾这一段历史，我们的问题是：为什么国家在此一时期会提出这样一套存在内隐矛盾的政策主张呢？实际上，当我们从整个国家的政治经济发展脉络以及在全球的社会发展状况中回观和反思，就会发现，此一貌似矛盾的社会政策却是因应了当时的国内外形势。首先，在国内，1992年6月《中共中央、国务院关于加快发展第三产业的决定》明确将居民服务业列为第三产业之重点；同年10月的中国共产党第十四次全国代表大会则强调要“坚持以经济建设为中心不动摇”、重申“发展我国商业、金融、保险、旅游、信息、法律和会计审计咨询、居民服务等第三产业”“使之在国民生产总值中的比重有明显提高”②中国共产党新闻网“党史上的今天（http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64165/65856/4454474.html）”；江泽民在中国共产党第十四次全国代表大会上的报告《加快改革开放和现代化建设步伐夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利》（http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64567/65446/4526308.html）。。其次，1980年代，也正是西方福利国家为应对危机纷纷进行改革推行“福利私营化”的年代，即强调政府不再是唯一的福利提供者，应逐步减少政府拨款补助和在公共服务领域的活动，同时引入营利的商业组织和非营利的志愿团体且强化它们的功能与角色以使其成为福利服务供给的主体（李晨漪，2009）。有学者指出，“社会福利社会化”(socialization)政策在一定程度上可以说是对西方“福利私营化”(privatization)思潮和国家内部经济改革的回应（丁华等，2011）。

可见，1980～1990年代的社区服务政策既是当时国内经济体制改革的产物，也部分地受到西方福利国家改革思潮之影响，甚至可以说构成了全球福利体制改革的一部分。所不同的是，西方国家的改革是从“国家福利”向“多元福利”转变；而我国限于当时国情的制约，是将满足社会福利与社会保障需求的责任从政府向市场转移，突显市场主义的价值导向。

二、城市管理体制改革、基层政权重建与社区建设：1990～2000年代

早在1991年社区服务产业化、市场化的政策被酝酿的同时，一个新的概念—“社区建设”已悄然提出。与1960年代联合国倡导的自下而上的、通过政府与民间团体合作从而动员居民积极参与

的“社区发展”①一般认为，社区发展是第二次世界大战以后联合国等国际组织在农村掀起的一场世界范围的运动，试图通过有计划、有目标、有组织的社会变迁来解决农村的社会问题，如贫困、饮水等。1951年联合国经济社会理事会通过了390D号决议，其核心是通过推动社区福利中心的建设来推动乡村发展（丁元竹，2009：94）。1960年，联合国在其出版的《社区发展与经济发展》一书中指出了社区发展的定义：社区发展是一种过程，即由人民以自己的努力与政府当局的配合，一致去改善社区的经济、社会、文化等环境。在此过程中，包括两个基本要素：一是由人民自己参与、自己创造，以努力改进其生活水准；二是由政府以技术协助或其他服务，帮助社区更有效地自觉、自发与自治（王思斌，1999：115—116）。不同，中国的社区建设运动是自上而下以及政府体制改革的一部分，体现了我国“以行政力量推动社会运行”的政治传统。当时的民政部官员在其工作讲话中指出，关于为何要开展社区建设有四点考虑：1.社区建设是较社区服务更为全面、完善和系统的工作内容；2.社区建设仍然要动员和发挥社区的力量，包括辖区单位和社区居民的积极性；3.社区建设是发挥和完善基层政权组织职能的具体措施；4.社区建设是政治体制改革的需要（潘小娟，2004：51-52）。可以看到，这其中包含了后来社区建设政策的两大重点：城市管理体制改革和基层政权重建。在1991到2010年间，这两大要素依次展开，二者从概念的提出或实验试点到政策的正式出台，都几乎用了将近十年的时间，探索和改革不可谓不持久。笔者将其中重要的时间结点和事件归纳如下。

表2 1990～2000年代的社区建设：重要事件和政策文件

从表2可见，1991～2000年是社区建设之城市管理体制改革探索阶段。如果说1980年代社区服务的推行，其实质是国家于改革开放初期在社会福利领域的退却（retreat），那么1990年代的城市

管理体制改革则是国家在行政领域的重组（regrouping）。如学者所指出的，单位制解体之后，国家开始直接面对社会成员个体，因而亟待寻找新的城市管理模式，而出于对传统行政模式的路径依赖，原先作为单位体制之辅助的街道居委会体系及其管理单元——社区则成为新的管理模式的焦点（杨淑琴等，2010）。可见，此一新形势下城市管理体制重构的实质是对原先的街居制的升级改造。民政部在1991年首次提出社区建设概念后长达十年的探索期内先后三次召开“全国城市社区建设研讨会”，并在全国推动试点，先后推出了以街道和居委会一体化为特征的“行政推进型”的上海模式（1995年）①其实可以说，当1987年以街道、居委会为依托的社区服务的序幕拉开，由“单位主导型”向“街-居社区主导型”的城市基层管理体制的转变就已经开始了，但一直到上海市1995年在其十个行政区的十条街道着手进行“两级政府、三级管理”的试点改革，以及1996进一步将居民委员会纳入“四级网络”的社区管理体系，以街-居体系为基础的社区体制建设才正式拉开帷幕。、以社区服务为龙头的青岛模式（1998年）、重新划定社区规模尝试“议行分设”的社区组织体系的沈阳模式（1999年）、以及转变政府职能的江汉模式（2000年）（卢汉龙、李骏，2011；姚华，2010；潘小娟，2004）。这些模式分别显示出强化地方行政建设、强调服务导向、重组社区组织架构、厘清政社边界等方向的努力，体现出社区体制改革的多种面向（余冰，2006）。

2000年，由中共中央办公厅和国务院办公厅两大党政部门联合下发的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》(中办发〔2000〕23号)可以说是此一改革的最终成果。该《意见》虽然接受了学者所倡导的源自西方的“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”的定义，但其重点在规定城市社区的范围仍然是社区居委会的辖区，只是其管理规模已有所调整。城市社区建设的指导思想则包括“改革城市基层管理体制，强化社区功能，巩固党在城市工作的组织基础和群众基础，加强城市基层政权和群众性自治组织建设”等。可见，社区建设政策的实质是国家借用社区这样一个地域性概念，将其操作为城市基层管理的单位，以期解决市场经济发展和单位制解体所引发的一系列社会问题，并通过社区建设加强基层政权建设，因此政策所重点关注的是社区的地域范围、人口规模、组织建设和制度建设（杨敏，2007）。

2001～2010年则是社区建设之基层政权重建或重塑（reconstruction）阶段，它通过两条路径展开，即社区自治和社区党建。社区自治以居委会直选为最重要的表征。虽然1989年由全国人大常委会通过的《居民委员会组织法》中已经提出城市居民委员会作为“基层群众性自治组织”，要遵循居民“自我管理、自我教育、自我服务”的“三自”原则②此“三自”原则在由中办发〔2000〕23号文件所转发的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中增加为“四自”，即自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。，但一直到1999年民政部制订的《全国社区建设实验区工作方案》中才进一步提出了要“逐步完成城市基层管理体制由行政化管理体制向法制保障下的社区自治体制的转变”，以及社区自治、议行分设、居委会直选等要求。这是第一次以政府文件的形式提出“社区自治”的概念③“社区自治”在其他一些文件中则称为“居民自治”，如中办发〔2000〕23号文。应当指出，这两个概念还是有一定区别的，以其具有代表性的选举活动为例，社区选举包括除居委会选举，以及其他社区组织如业委会的选举等（刘春荣，2005）。，与此同时全国社区建设实验区相继展开居委会直选的试点工作④最初的“全国社区建设实验区”有26个，分布在全国19个省、自治区、直辖市，占全国城区总数的3.3%。（姚华，2010）。仍以上海市为例，其在1999年开始居委会直选的实验；在2003年第二波更大规模的换届直选中，20%的居民委员会采用直选的方式（刘春荣，2005）。然而，有学者根据对此两届居委会直选的田野研究指出，在其所观察的四个改革试点居委会中两个改革完全失败，另两

个矛盾重重（石发勇，2005）；另一项对上海市2003年、2006年、以及2009年三届居委会直选的追踪研究则发现，作为社会权力主体的居民在2003年曾经积极热情地投入到直选过程中，但由于直选的实质仍然是在行政力量操控下完成的，是行政权力向社会领域的渗透，故而2006年和2009年的居委会直选又重回到那种在现有行政权力结构内的重复再生产过程当中。可以说居委会直选是行政权力依赖社会权力实现自身目标，以权力的扩大再生产完成其在社区建设中合法化的过程。同时，该研究也揭示了社区党支部在居委会直选中的关键作用（耿敬，2011）。

实际上，在1999年民政部制订的《全国社区建设实验区工作方案》中就提出了要“加强党和政府对社区建设工作的领导”；2000年中办发〔2000〕23号文件所转发的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》进一步指出“社区党组织是社区组织的领导核心，在街道党组织的领导下开展工作”（姚华，2010）。2004年，中办发〔2004〕25号文(《中共中央组织部关于进一步加强和改进街道社区党的建设工作的意见》)开篇即提出“街道、社区是党在城市工作的基础，街道、社区党建工作，是党的基层组织建设的重要组成部分”。同时指出“在调整社区设置时，要同步调整、健全社区党组织”，包括在人数上“凡有3名以上正式党员的社区，都要单独建立社区党组织”；在人员构成及来源上“采取从机关和企事业单位中选派，从大中专毕业生、下岗失业人员、复员转业军人中选拔等措施”；在与社区居委会的关系上“社区党组织领导班子成员与社区居委会中的党员成员可以交叉任职，提倡社区党支部（总支、党委）书记和社区居委会主任经过民主选举由一人担任”等。最后，要求各级党委和政府在办公用房、活动场地和活动经费、以及社区工作者的工资和生活补贴上予以保证。2005年，民政部等10部委、办公室和群团组织共同颁布的民发〔2005〕85号文(《关于进一步做好社区组织的工作用房、居民公益性服务设施建设和管理工作的意见》)再次强调要保证社区党组织、社区居委会和群团组织的工作用房。而2010年中共中央办公厅和国务院办公厅联合颁布的《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》（中办发〔2010〕27号）中，一是强调社区居民委员会在组织管理、人员队伍、制度及设施的建设；二是指出城市社区组织体系皆要以社区党组织为核心，重申了要“以‘三有一化’（即有人有钱有场所、构建城市区域化党建新格局）为重点，积极推进社区党组织建设”。这些政策设计，都旨在充分保障党在社区的领导地位。

如学者所指出的，新中国的性质和发展目标，使得党的组织体系网络实际上成为中国社会整合的轴心。而随着计划经济被社会主义市场经济所代替，党对社会的整合面临两大挑战：一是党整合社会的组织基础如何从单位制转向社区制？二是党整合社会的体制重心如何从领导组织层面转向基层组织层面？由此，社区党建就成为新时期党的组织建设的重心，其政治意义显而易见（林尚立，2000）。因此，虽然社区党建的推进一直困难重重，但是执政党推进此一基层政权建设的决心并无动摇。以社区党组织缺乏人才、资金和办公场所这一社区党建面临的最为普遍的问题为例，尽管有研究表明，全国范围内把社区党组织经费纳入财政预算的社区已经占到社区总数的70%，2007年党的十七大仍然专门提出要注重解决基层组织经费保障和活动场所等问题（张超，2013）。

总而言之，在此一阶段，社区作为单位的替代成为国家进行社会管理的基础。在由国家所主导的社区建设中，社区居民、社区组织等民间力量虽然也常常出现在政府文件中并强调其参与的必要性，但国家权力在社区中始终处于绝对的支配地位，民间社会仍然是附属的角色，以居委会直选为代表性活动的居民自治和社区参与，是为了整合民众对政权体制的支持，社区制中的“国家—社会”关系与单位制并不存在质的差别（李友梅，2009；李亚雄，2003）。可以说，1990年代的社区建设运动是政党和政府在基层社会的权威重塑，以往全面渗透和控制社会的国家权力改变策略，

以组织渗透、功能渗透和程序渗透的方式实现自身意图，其背后的价值导向是威权主义（authoritarianism）①极权主义和威权主义是当代政治学对现代非民主政体的类型学划分，威权政体被认为是现代化进程中介于极权和民主之间的一种较为温和的专制形态。中国大陆在改革开放之后，极权因素正在不断瓦解，威权主义的特征日益明显，这在国家政策的制定和执行方面最明显的表现即政策动机从意识形态转变为追求绩效、通过压制与让步的结合保持社会的稳定等。但威权政治的本质依然是压制（许瑶，2013）。（肖林，2013）。

三、公共服务社区化：21世纪以来

如果说自1999年以来，在中国城市逐步推广的社区党建、居委会直选、以及在“议行分设”议题下进行的社区工作站、社区服务站建设等，是属于组织渗透和程序渗透的话，那么进入2010年以来的“公共服务社区化”命题则属于功能渗透，这其实是对1980～1990年代的社区服务功能的重构，重构的重点是凸显社区和政府的服务职能，而非像20年前那样强调社区服务的市场性面向。

从2000年开始，一些有关专项社区服务的政策文件就相继由相关的政府部门制定提出，涵盖了残障人士、社区矫正、社区卫生、社区警务、企业退休人员等多种服务对象和服务领域。而2006年、2007年和2011年分别由国务院、国家发改委、民政部等部门发布的文件则在国家层面重申了社区服务的重要性，但政策中的价值导向已有所转变。2006年的《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》(国发〔2006〕14号)提出了“政府提供公共服务，鼓励、支持社区居民和社会力量参与社区服务”的界分；2007年国家发改委和民政部联合发布的《“十一五”社区服务体系发展规划》(发改社会〔2007〕975号)提出“将延伸服务职能、使政府相关公共服务覆盖到社区作为主要工作内容”；2011的《社区服务体系建设规划（2011—2015年）》(国办发〔2011〕61号)进一步区分了“社区服务体系……以公共服务、志愿服务、便民利民服务为主要内容”；区分了“社区专业服务和商业服务”；提出确保社区服务的公益性和便民利民特点；并以“积极推进公共服务覆盖到社区”作为社区服务体系建设的重点任务；强调社区的“兜底”功能。②国家民政部、基层政权与社区建设司：1993～2010年政策文件汇总（http://zqs.mca.gov.cn/article/sqjs/zcwj/）；国务院办公厅关于印发《社区服务体系建设规划（2011—2015年）》的通知（http://www.gov.cn/zwgk/2011-12/29/content_ 2032915.htm）。在此，公共服务社区化的意涵已非常明显。

表3 2000年以来与公共服务有关的社区政策

如学者所言，在当前新的历史阶段，国家所面临的主要任务和挑战已转变为提供公共服务、协调不同群体利益以及维持社会秩序，而政府通过社区传递社会保障和公共服务这样一种功能渗透的方式可增加政绩从而增强政府的合法性（肖林，2013）。从社会学的角度看，社会整合包括社会控制、社会管理、社会动员以及为此所需要的社会保障和社会服务等，中国作为一个社会主义国家和“后发国家”，在当今快速的社会转型期，必须将服务与管理相结合，这在社区的层面上即社区组织建设和发展社区事业（唐忠新，2001）。而从公共管理和政治学的角度看，社会管理和公共服务这两个概念具有部分重合性，如果一定要加以区分的话，则二者的最大区别是前者强调规制；后者依靠自治。值得指出的是，规制并不等于管制。相反，当前我国政府在社会管理方面亟待解决的问题正是要实现从行政管制型政府向规制型服务政府转变，即政府向社会提供的最主要的公共产品是制度和服务；同时管理的主体也要从传统的国家、政府扩展到包括非营利组织、中介组织等在内的所有公共部门以及公民个人。由此，社会管理变成基于一种多元化治理结构、多中心主体的开放式公共治理，表现在社区治理方面，则包括要积极推行公共服务社区化（陈振明等，2005）。

2013年中国共产党的十八届三中全会提出了要“创新社会治理”，“增强社会发展活力，提高社会治理水平”。如学者所评论的，相较于管理，治理更倾向于强调社会各界共同关心、共同参与公共事务，一字之差，代表了执政党执政理念的转变。①十八届三中全会公报（http://news.xinhuanet.com/house/suzhou/2013-11-12/c_118113773.htm）；学者评论见“十八届三中全会公报十大关键词梳理”（http://bj.bendibao.com/news/20131113/123017.shtm）。可以看到当前党和国家治理政策的价值导向正在向着强调公共服务、强调多元参与的方向转变，而中国的社区政策在经历了市场主义的社区服务产业化发展、威权主义的城市管理体制改革与基层政权重建，现已进入到以民生、幸福（wellbeing，又译福祉）②幸福的对译词通常有well-being和happiness两个。一般认为，happiness指主观幸福感，即subjective well-being；而well-being是社会福利制度发展的终极目标，即建立满足人类需要提升人类福祉（丘海雄、李敢，2012；彭华民等，2011）。为导向的公共服务社区化时期。

也正是在这样一个时期，社区为本的社会工作受到关注和重视。2013年民政部、财政部联合发布了《关于加快推进社区社会工作服务的意见》（民发〔2013〕178号），分别从大规模培养和使用社区社会工作专业人才队伍，拓宽社区社会工作服务平台，分类推进社区社会工作服务，建立健全社区、社会组织和社会工作专业人才联动服务机制等方面，界定了“加快推进社区社会工作服务的主要任务”。③见国家民政部网站＞社会工作和社会工作人才队伍建设＞相关政策（http://sw.mca.gov.cn/article/zcwj/201311/ 20131100549955.shtml）。不过，在现实场域中，如何践行“社区为本的整合社会工作实践”仍是一个难题。

以广州市为例，自2008年政府开始购买公共服务以来，对社会工作服务的投入增长巨大。2008年政府投入购买的经费为522万元，2009年为1544万元，2010年为5585万元，2011年为2.6亿元，2012年为2.95亿元，2013年为3.2亿元，2014年的预算为3.37亿元（今后几年将基本维持在这个水平）；与政府购买经费巨幅增长相伴的是主打服务项目的确定，即从2008至2009年的专项服务购买，到2010年全市20个试点街道家庭综合服务中心的综合项目（以下简称“家综项目”）购买，再到2011年以来全面覆盖150多个街道的“家综项目”购买，其中每个街道的家庭综合服务中心的购买经费统一为200万元。④数据来源：李拉，广州市政府七年来购买社工服务累计花费11亿元，《南方都市报》转引自社工中国网＞＞行业要闻（http://news.swchina.org/industrynews/2014/0723/16025.shtml）；罗观翠等，2014，《广东社会工发展报告(2014)》，北京：社会科学文献出版社。同时，“家综项目”的服务领域经过三年多的探索也从最初面向本街道

各社区居民的家庭服务、长者服务和青少年服务3项主要内容拓展为残障、社区矫正、精神康复、民族整合、外来人口服务等21项（罗观翠等，2014：54）。可以说，广州的社会工作目前已初步形成了一个以家综为依托、以街道辖区为服务单位、服务人群从体现社区“兜底”功能的各类弱势群体到体现更广泛的社区公共服务功能的更广大人群的格局。2012年，广州市又启动了以社区（即居委会辖区）为单位的“幸福社区”创建试点，计划在三年中分别按照全市社区的20%、15%、15%比例推进，力争至2015年底将全市50%以上的居委会社区打造成为“社区安全又舒适，邻里友善互关心，社区事务齐参与，社区幸福共分享”的幸福社区。①广州市幸福社区创建工作指导平台＞走进幸福社区（http://www.gzmz.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/gzsmzj/ zjxfsq/201308/2518676.html）值得指出的是，虽然“家综项目”和“幸福社区”创建都是以社区为平台，为社区居民提供的服务种类也有很大的相似性②幸福社区的创建除了以居委会辖区内的全体居民为服务对象，还同时启动了由市福利彩票公益金立项资助的为老服务、助残服务、青少年服务、社区特殊群体关顾服务、社区互助及公益服务、小型社区设施改善等社区公益项目，见《广州市幸福社区公益项目资助计划简介》（http://www.gzmz.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/gzsmzj/gyxmjj/201308/2519342.html），但二者在运营机构、服务人员上存在很大不同。“家综”由经过招投标方式所确定的民办社会工作机构为运营单位，要求至少投入20人的运营人力，其中10名持证社会工作者，其他可为跨专业服务人员，如心理咨询师、康复师等；“幸福社区”创建依托已有的社区居委会进行，不增加新的人员。这里，问题就出现了。一方面，就“家综项目”而言，由于民办社会工作机构相对于所服务的社区而言是一个“外来物”，社区融入成为首要难题，而目前的持证社会工作者多为刚毕业的社会工作者或相关专业大学生，人生经验少，理论联系实践的经验少，与居民交往的经验少，与街道等政府、准政府部门打交道的经验更少，因此，当前广州各“家综项目”最大的难题就是服务成效不明显、社区认知度低。另一方面，就“幸福社区”创建而言，虽然创建的主体社区居委会是社区的在地产物，不存在上述社会工作机构和社会工作者所面临的融入和认知难题，但由于当下居委会的行政化倾向严重，居委人员的创建动力常常不足，“社区幸福了，居委人员难幸福”的抱怨时有耳闻。所幸，目前仍是由政府所购买的“幸福社区创建评估与督导”项目已由5家专业社会工作机构所承办③仍然是以招投标的方式承办的，笔者所参与创办和运营的社工机构是其中之一，并主要倡导和推动着该项目。，这支“第三方专业评估队伍”秉持专业操守，在评估和督导过程中特别倡导家庭综合服务中心与“幸福社区”创建居委会互相学习、取长补短的协手共赢理念，鼓励和动员各创建社区的居委人员与“家综”社会工作者的合作。部分承办“家综”的社会工作机构也已有意识地积极参与“幸福社区”创建，比如与所服务街道辖区内的各居委会共享服务场地、建立案主转介机制等，也开始与居委人员联手申报社区公益项目。这些，都是专业社会工作者与社区工作者合作共赢的开始。

总之，在当前由国家所主导的社会工作发展浪潮中，中国大陆的专业社会工作者需要培养宏观意识，具备政策视野，充分认识到社会工作是国家社会福利政策传递的重要组成部分。虽然公共服务与社会工作服务是一种包含与被包含的关系，以社会弱势人群为主要工作对象的社会工作服务主要突显的是社区的“兜底”功能，但是在当前公共服务社区化的浪潮下，以社区为主要工作场域的专业社会工作者正应当籍此机遇，主动介入社区公共服务的运作，在帮助政府实现公共服务社区化的过程中亦可最大限度地造福于案主，同时提高社会工作在当下中国的认知度和影响力。

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