贵州农村城镇化建设过程中关于城中村存在价值及改造问题的思考

*通信作者：张成霞(1963—)，女，贵州贵阳人，博士，主要从事教育管理、高等教育国际化研究。

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贵州农村城镇化建设过程中关于城中村存在价值及改造问题的思考

鄢小青1，杨龙雨1，张成霞2*，苏茹1，刘伟婉1

(1.贵州大学 公共管理学院，贵州 贵阳 550025；2.贵州大学 国际教育学院，贵州 贵阳 550025)

摘要：随着贵州工业化进程的发展，贵州城镇化进程的步伐也随之加快。在城镇化进程中，城中村给城市发展带来了双面影响：它能够缓解住房、就业等社会压力，有利于城镇化的稳步发展；但它的“脏乱差”现象也给城市发展、城市生活质量等带来负面影响。文章针对城中村存在价值及其改造问题进行分析，并提出关于城中村改造的几点思考意见。

关键词：城镇化建设；城中村；价值；改造

收稿日期：2014-08-21修回日期:2014-09-22网络出版时间：2015-01-0713:06

作者简介：鄢小青(1984—)，女，四川阆中人，硕士研究生，主要从事公共组织与公共经济研究。

中图分类号：F 320.3

文献标志码：A

文章编号：1004-390X(2015)01-0011-05

Abstract：With the industrialization process of Guizhou, the pace of urbanization process is also accelerated. In the urbanization process, the urban village is like a“double-edged sword”, which has double effects on city development: on the one hand, it can relief the social pressure such as housing, employment, which is conducive to the steady development of urbanization; on the other hand, poor environmental sanitation and untidiness caused by which will hinder the city development, and bring the bad effect on the quality of city life. Aiming at the double effects of city village, this paper puts forward a few comments.

Keywords：urbanization; urban villages; value; reconstruction

Research on the Existing Values and Reconstruction Problems of

Urban Villages in the Process of Urbanization in Guizhou

YAN Xiaoqing1,YANG Longyu1,ZHANG Chengxia2,SU Ru1,LIU Weiwan1

(1.School of Public Administration, Guizhou University, Guiyang 550025,China;

2.School of International Education, Guizhou University, Guiyang 550025,China)

当前随着贵州工业化进程的加快，入驻贵州的企业越来越多。企业的入驻可带来大量的工人，随着人口的增加和公共服务设施的完善，有利于该地区城镇化水平的提高，因此工业化是推进农村城镇化建设的有效途径[1]。贵州省委、省政府提出了“十二五”期间“加速发展、加快转型、推动跨越”的工作思路，实施工业强省和城镇化带动战略，从而实现贵州经济社会又好又快、更好更快发展。在“工业强省”战略的推进下，农村与城市的经济交往与融合日益密切，人员交往日趋紧密。破解贵州的“三农”难题成为政府当前的重要工作之一。要真正解决好贵州的“三农”问题，必须坚持以工带农、以工促农，加快具有中国特色的农村城镇化建设对解决贵州省“三农”问题、缩小城乡差距、实现社会公平、促进贵州省各项事业又好又快发展，有着极其重要的现实意义。

当前，我国的农村城镇化建设主要是以集中居住人口和盖房子为主要侧重点，对于如何提高农民生活品质方面的考虑非常欠缺。在城镇化进程的推进下，城中村是许多城市在快速发展的进程中出现的一种普遍现象。在城市向农村扩张的过程中遇到村庄的时候，因为各种问题的存在，政府部门和开发商一般愿意采用避开农村的做法，尽量去避免各种各样阻碍城市空间扩展的不利因素[2]。于是在城市中心和市郊就涌现出了大量的“城中村”。这些被遗留下来的区域成了在管理体制、居民身份、土地制度与社区传统文化仍未加以转变的特殊社区类型。目前城中村的存在以及由此引发的一些社会问题和矛盾，成为政府、城中村村民以及学术界共同关注的重要而棘手的问题，并且这一问题已经演变成全国性的所有城市发展都要面临的一项非常重大的难题。

一、城中村概述

(一)城中村的概念

城中村，从其字面意义上来说是城市中的村落，是被城市包围的村庄，是在快速城镇化的过程中政府急功近利式的空间拓展政策的产物。关于城中村的概念，学术界并没有分歧，但不同学者从不同角度对其做了定义，如产权角度、社会关系角度、经营制度角度以及土地、户籍角度等；也有学者从广义和狭义上对城中村做了定义。从狭义方面来讲，城中村是指在农村城镇化进程中，由于全部或大部分耕地被征用，农民转为居民后仍在原村落居住而演变成的特殊居民区。从广义方面来讲，是指在城市高速发展的进程中，滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外、生活水平低下的居民区[3]。

一般来说，城中村主要具有三种情况：第一种是已经撤村建居，土地基本全被征用，农民转为居民。第二种是已经撤村建居，但是土地并未全部被征用，农民还有一小部分的土地，农民转为居民。第三种是已经列入了城市的框架范围，但是仍然为行政村和农民。在“工业强省”战略背景下，贵州省农村城镇化速度加快，涌现出的城中村也越来越多，三种主要情况在贵州省都有出现。

(二)城中村的形成原因

城中村是具有中国特色的一种城市化进程中产生的社会现象，是在快速推进城市化进程中产生的一种新的城市化问题。在早期的城市化发展进程中，政府为了规避土地补偿、村民安置方面支付的巨额经济和社会成本，直接获取农民的耕地，故意绕过城中村以达到降低开发成本，如此城镇化建设得到快速的发展，然而城中村却越来越多。

农村城镇化急功近利式的发展是城中村形成的客观原因。一方面，改革开放以来，经济发展加快了农村城镇化进程。在农村城镇化进程的过程中，农民的耕地被征用了，而当地的农民却仍然留在原居住地，并且保有部分宅基地可供他们建房居住。村落被城市包围，形成了城中村。另一方面，目前租金收益是城中村存在的经济根源。城市的快速发展，提供了很多的就业和创业机会，吸引了大批外来打工者，但城市配套设施建设缺乏或是供应不足，使外来打工的中低收入者有工作可做，却无房屋可居住。城中村恰好为这些人提供了价格相对便宜的出租屋，本地村民通过出租屋获得很大的收益。村民们在巨大的利益诱惑和驱动下会想尽一切办法，比如违章加建、扩建、改建，去不断追求房屋租金的最大化，最终就形成被城市包围的农村景观，形成了特有的城中村问题。

城乡土地“二元”结构是形成城中村的最根本的原因，即农村的土地集体所有与城市的土地国家所有[4]。可见城中村问题的核心就是土地问题，城中村问题的形成、发展甚至问题的解决都集中在土地这一点上[5]。根据《中华人民共和国宪法》第10条规定，城市的土地属国家所有，农村的土地属集体所有。城中村在被纳入城市总体规划范围之内的时候，他们的土地就保留了集体所有制，所以农民原则上享有土地的使用、占有和收益权。同时我国的相关政策还规定了行政村享有土地非农使用的初审权。因此城中村的一个重要特点就是土地的非农使用地价昂贵，很多城中村都利用其土地的集体所有制和区位优势积聚了大量的财富，村民和村集体形成一个利益共同体。为了获得更大的利益，村民会极力抢占空间建房，以便在城中村的改造到来之前获得更大的收益，并在城中村改造时获取更多的国家补偿。

二、城中村存在价值

有的学者或一些地方政府认为城中村是“社会毒瘤”[6]，会给城市发展带来负面的影响。但随着对城中村认识的加深，城中村存在的合理性被越来越多的人意识到，因此，城中村给城市带来的影响应该是双面性的，应该客观公正的认识和评价城中村的存在。

(一)城中村舒缓了激增的外来人口与紧张的城市住房之间的矛盾

随着城镇化进程的快速推进，大量的外来人口被吸引并涌入较好的城镇就业或者创业，但是商品房的居住成本较高，同时廉租房数量较少，难以获得租房资格，并且廉租房所在位置大多比较偏僻，交通不便；城中村恰恰相反，交通一般比较方便，租金也只比廉租房稍高，生活设施也比较齐全，虽然不及商品房，但和很多农村房子相比，算是很理想的住所了，所以外来人口大多数很青睐城中村的住房。城中村在一定程度上发挥了“廉租房”的作用[7]，是廉租房的辅助。同时部分刚毕业的大学生在毕业后，通常无力承担租金较高的商品房，很多大学生毕业后都选择居住在交通方便、租金较低的城中村，尤其是紧邻高校的城中村。进城务工人员在城市中一般从事脏、累工作者较多，他们工资较低，多数属于生活在城市边缘的人，因此一般也喜欢选择租金较便宜的城中村生活，城中村成了大学毕业生和进城务工人员的“安身之所”，也成为了他们与城市生活近距离接触的第一站。以贵阳市花溪区新朝阳村为例，在贵阳市租住一间房屋需要600~1200元，而在花溪区新朝阳村租住一间房屋需要100~300元就可以解决居住问题。因此城中村对于高校毕业生和进城务工人员来说，有助于他们融入城市社会，在一定程度上满足了他们的住房需求，有利于实现住房公平和维护社会稳定。

(二)城中村出租房是城中村村民的生活保障

在中国大多数农村，土地是农民赖以生存的生产生活资料。当他们的耕地被城市征用，城中村的村民基本上都不再从事农业生产，这让城中村的村民脱离了第一产业，但他们不能享受城市的社会保障。因为他们大部分文化素质较低，少部分人只具有高中文化程度，并且大多数人都只具有初中甚至小学文化程度，还不具备任何专业技术，因此他们很难融入城市的社会分工当中去。城中村出租房的出现使他们找到了获取收入的途径，同时部分居民也靠着优越的地理位置做生意，这就使得城中村村民的生活有了保障，这在一定程度上缓解了村民与政府之间的矛盾，起到了维护社会稳定的作用[2]，出租屋经济就成为城中村居民生活保障的来源。

(三)城中村让城市生活方式更加多元化

城市生活具有复杂的社会分层、社会分工以及职业结构的特点。城市生活的人际关系也由最简单的血缘地缘关系向复杂的业缘关系转化，社会流动性很大，个人地位和角色变化也较快，生活质量和消费水平高，消费方式多种多样，空闲时间多，个人社会化程度高。城市生活节奏较快，紧张压迫感强，文化生活绚丽多姿。这种生活方式从社会的发展历程与现状来看，依旧存在诸多的弊端和问题。而城中村那种城乡交融的“血缘地缘联系紧密、低消费、慢节奏和高可入性”[9]的生活方式让城市生活多元化的同时，对城市生活也是一个有益补充。比如近几年全国的很多地方夏天的高温天气时间长，而贵阳以“爽爽的贵阳，避暑的圣地”而闻名遐迩，吸引了很多夏天炎热地方的老人、小孩到此避暑。美丽的花溪是人们避暑的首选。许多避暑的人结伴选择居住在花溪新朝阳村这一座城中村里，新朝阳村有短期房出租，房租相对便宜，同时这里也有大量的小旅馆，价格也比酒店低很多，因此新朝阳村是来贵阳花溪避暑的理想居住点。

(四) 城中村里有诸多的创业机会

房租便宜，交通便利，城中村里的人际关系已有业缘关系的出现，但是还保留着一定的血缘地缘关系，同时很多的城中村邻近工业园区，或是连接着高校，因此吸引外来务工人员和毕业大学生们来此居住。城中村里房屋密集，因而居住的人员多，同时他们本身就是大量的消费群体。这里饭店、超市、发廊、酒吧、休闲吧、游戏厅、旅馆等比比皆是且应有尽有，大多生意红火，这给许多想创业的人们提供了商机，并且相对于其他商品房区的门面房租也低许多，因此创业门槛也随之降低。

三、城中村存在的主要问题

城中村有其存在的社会价值，但也不可忽略它给城市发展、城市生活质量等带来的阻碍和坏的影响。大多数学者从经济、社会、文化、景观、环境等多个领域对城中村的弊病进行了概括，本文主要对城中村存在的以下几个问题进行了列举。

(一)人口密度较大，社会秩序紊乱

由于在空间上多与工厂、高校相邻，出租屋90%都是租给外来务工人员和高校学生。在房屋结构上多为单间或者一室一厅，屋内设施简单，房屋租赁价格远远低于周边的商品房，因此吸引了大量的外来务工人员和高校学生，出租屋常年供不应求。流动人口大，暂住人口多，外来人口大大多于原住人口，人口密度大。

城中村房屋大多为第一层商用，从第二层开始出租居住。饭店、酒吧、网吧、游戏厅、精武馆、小旅馆、发廊等一个接着一个，极大地增加了出入人员的复杂性，同时城中村没有物业和保安，房屋建筑的防盗设施也不足，偷盗事件时常发生。

(二)建筑密度过大，布局混乱

村民建造房屋时，只考虑个人出租利益最大化，尽最大可能地占用土地面积，随意搭建增建房屋，因此城中村建筑楼高而密，再加上监督管理措施缺位，整个村落的房屋建筑形状各异、空间布局混乱、高矮不齐。“室内现代化，室外脏乱差”[6]是城中村形象的写照。此外，比如贵阳花溪新朝阳村曾经两个传言让城中村的面貌几度改变，一是传言高校和工业园区要占用该村土地扩建校园和工业园区，村民们就平面扩建或者向高空加高；随后又听说五年后有房开商要开发此处，村民们又开始忙碌起来了，只要能够修的地方都会种上房子。如今低的房子在4~5层，高的有7~8层，建筑密度也非常大，村子里只有一条2~3m的通道通向外界。走在村庄里，眼前呈现的全是钢筋水泥，整个村子看不到一棵大树，一个草坪，“一线天”、“握手楼”[5]是村子里的建筑现象。这些房屋的通风性、采光性远不能达到健康标准，在这里也就没有惬意的生活环境。同时村内的居住环境和建筑群落与旁边小区和城镇很不协调，从而影响了城镇的整体面貌。

(三)市政设施缺乏，公共服务设施欠缺，环境卫生条件脏乱差

城中村村民为了出租牟利，村内的建筑密度非常高，间距小。以新朝阳村为例，村子仅有一条2~3m的狭窄道路通向外界，同时路边的小摊林立，根本不能满足消防、急救、环卫车辆的通行，同时，水、电管线混乱，整个村庄更是没有一所公厕。此外，公共服务也非常欠缺，文、体、医、卫设施缺失。虽然该村建了一个垃圾站，请了一对夫妇打扫道路卫生，于缺乏统一的规划和管理的缺失，排水排污、垃圾处理等市政设施不足，洗衣店、发廊、饭店等的生活污水就会随意排到路上，个别村民将固体废弃物随意堆放在路边，使周围环境恶气熏天、苍蝇满天飞，严重影响了居住环境。

四、对城中村改造的几点思考

随着贵州省工业强省战略的顺利实施，城市经济发展及城市规模扩大，人们对城市提出了更高的要求，城中村改造大势所趋。目前已经有了很多成功的城中村改造经验可以借鉴，但是也要因地制宜，不能完全照搬照套。

首先，“住房、出租房配套”安置。城中村人口密度大，房屋租金是当地居民的主要经济来源。对城中村进行改造后村民的这些租金收入来源就会全部失去。如果一次性补偿不能够达到居民的收入的时候，城中村的居民们对拆迁就会有很大的抵触情绪。住房问题、租金问题和生活问题是城中村居民最为关心的拆迁后的三大问题[2]。因此可以实行“住房、出租房配套”的解决方案。也就是在拆迁后的规划用地中安排相当的土地用于建设村民的出租房，按照村民原有的出租房面积补给村民，村民具有出租房的产权。把村民杂乱无序的自建自租房变成整齐划一的整建整租房，在统一的规划下不但可以让村民原来的租金收益不减少，而且还能够腾出有大量的土地进行有序的城市规划。村民的持续收入得到保障的同时，也能够妥善地处理好村民的住房问题。

其次，“住房就业配套”安置。未来的生活状态是城中村村民最关心的问题，对城中村进行改造就需要充分考虑改造后村民的后续生活保障问题。解决了村中居民的住房和就业问题，也就解决了村民们的后顾之忧，在一定程度上也就减少了政府在城中村补偿方面的费用。对城中村进行改造后的新社区会涉及物业用人、社区维护、商铺经营等方面的用人，就可以首先考虑城中村里的原著居民的就业问题，使他们脱离农业生产、租金收入后仍旧能够有稳定的收入，同时也有利于城中村居民真正实现市民化[6]。

再次，政府要引导帮助城中村居民市民化。对城中村进行拆迁改造仅仅是村民向市民转化的开始，要让城中村的村民从根本上实现从村民到市民的转变却需要经历一个长期的过程。要让城中村的村民市民化，仅仅将村民户口转变为城市户口，让村民的身份在形式上转变为市民是远远不够的。政府需要有所作为，帮助村民进行职业培训，提高他们的文化技能水平，进而提高其工作竞争能力，让村民逐步有一个稳定而体面的工作。只有居民的素质逐步有了很大提高，物质生活状态有了真正改变，道德水准、知识素养等各方面都有明显改变，才能够让村民逐渐真正的市民化[9]。

城中村是具有中国特色的快速城市化发展的产物。笔者认为，不能简单地用对错来对城中村进行评价，更不能单纯地把城中村看作是“社会毒瘤”，必须将其摘除。城中村更像是一把“双刃剑”，有它存在的合理性，处理得当，可以给城市的发展带来正能量，帮助加速城镇化建设的进程，也可使城市生活更加丰富多彩，达到双赢的局面；处理不当，则会事倍功半，阻碍城镇化建设的步伐。

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