农村居民点用地整治潜力分析方法和应用实践——以上海市闵行区为例

朱 蕾

（1. 上海市地质调查研究院，上海 200072；2. 上海市国土资源调查研究院，上海 200072）

农村居民点用地整治潜力分析方法和应用实践
——以上海市闵行区为例

朱 蕾1,2

（1. 上海市地质调查研究院，上海 200072；2. 上海市国土资源调查研究院，上海 200072）

农村居民点用地整治是提高农村土地集约化程度和用地效率，促进农村土地有序、合理科学利用，改善农村生活环境，建设社会主义新农村的重要手段，而土地整治潜力分析测算是编制土地整治规划和开展土地整治项目的重要前期研究，本文总结了农村居民点用地整治潜力分析方法并应用于实践，同时提出了农村居民点用地整治的政策措施。

土地整治；农村居民点；潜力分析；应用实践

“潜力”是指在一定时期、一定生产力水平和某种既定用途下某一指标可能提高或节约的能力，土地整治潜力是指通过土地整治的各种工程技术手段能够减少建设用地或补充耕地的能力[1]，是编制土地整治规划和开展土地整治项目的重要前期研究，根据土地整治类型分类，土地整治潜力一般包括农用地整治潜力、农村居民点用地整治潜力、工业用地整治潜力、其他农村建设用地整治潜力、未利用地整治潜力以及城市土地整治潜力、生态整治潜力。

上海作为超大型城市，建设用地已占陆域面积的44%，远高于国际大都市和北京、天津、广州等国内大城市的水平，建设用地内部结构在中心城、近郊区和远郊区差异明显，用地绩效也依次递减，尤其是近郊和远郊区，还分布有一定数量不符合规划、用地低效的农村建设用地，其中近郊区的农村居民点用地整治尤其值得关注。以近郊的闵行区为例，其建设用地总面积为28001hm2，农村居民点用地面积为2770hm2，人均农村居民点用地面积达400多m2，农村居民点用地整治潜力很大。

1 农村居民点用地整治潜力测算方法

根据一些专家学者的研究[1～5]，目前关于农村居民点整理潜力面积的测算方法有若干种，比较常用的方法简述如下：

1.1 理论潜力测算方法

（1）人均建设用地指标法

依据国家规定的人均建设用地指标，在预期规划期末的人口数量基础上，计算得到理论上农村居民点的用地面积，并将其与现状居民点用地的面积计算差值得到整理可获得的潜力面积。计算公式如下：

式中：ΔS为农村居民点土地整理潜力；S为农村居民点的现状用地面积；Bt为规划目标年的人均建设用地指标；P0为现状农村居民点的人口数量；Pt为规划期末的农村居民点人口数量；r为人口自然增长率；T为规划年期；ΔP为规划期内人的机械变动量。

（2）户均建设用地指标法

户均建设用地指标法和人均建设用地指标法都与政策制度的规定直接相关。然而，两者又有着一定的差异，何英彬等曾提出两套指标是在不同的条件下制定的，户均标准用地面积并不是人均标准用地面积与农户人口数的乘积[2]。在农户数量的取值方面，多数选择的是规划期末农户数为标准，虽然预期农户数量的工作比较困难，但测算结果更加现实可行。

计算公式如下：

式中：ΔS为农村居民点整理的潜力；S为农村居民点的现状用地面积；Mt为目标农户的数量；At为规划期末的户均建设用地标准。

（3）农村居民点内部土地闲置率法

这种测算方法考虑到了农村居民点内部的闲置土地的整理潜力，这部分整理潜力几乎可以全部转化为现实的潜力。但这种方法需要一定量的外业调研，比较适合范围较小的整治区域，对大范围区域，则需要各评价单位农村居民点闲置情况基本相似，可以将外业调查的样点区域闲置率进行推广，才可以采用此方法，否则该方法并不适用较大区域农村居民点用地整治潜力测算。

计算公式如下：

式中：ΔS为农村居民点整理潜力；S为农村居民点现状用地；α为居民点内部土地闲置率。

（4）以人均城市用地标准测算整理潜力法

目前，部分居民点整理项目区，特别是临近城市郊区的农村居民点在整治拆迁后采用的集中居住住房条件是小区式的多层公寓楼，以公寓楼代替原有的住房，这样的整理方式可获得的整理潜力更大。

式中：ΔS为农村居民点整理潜力；S为农村居民点现状用地；C为城市人均用地标准；Qt为规划期末村内的常住人口数量。

（5）建筑容积率法

这种方法适用于有村庄规划或城乡总规覆盖的地区，主要考虑规划后容积率提高可节约出的农村居民点用地面积，从而测算整治潜力。这种方法忽略了闲置地及空宅的土地整治潜力，另外规划容积率的确定是关键。

式中：S现状为现状农村居民点用地面积；Am为通过抽样调查法得出现状建筑容积率；An为规划容积率。

1.2 现实潜力测算方法

（1）多因素分析法

多因素分析法是较常用的现实潜力分析方法，这种方法是在理论潜力分析基础上，结合自然限制性、经济限制性和社会限制性等因素进行修正得到的现实潜力，也即目前自然经济社会条件下可以实现的潜力[5]。

公式如下：

（五）重视补水 水是动物血液和体液的重要组成成分，是消化、吸收、运送养分、排出废物的溶剂，对调节体温和调节体液电解质平衡起着重要作用。由于新生仔猪体温高、呼吸快、生长发育快、代谢旺盛，母猪乳汁浓（乳脂率8%左右），故仔猪需水量大，如得不到水的补充会造成食欲下降，失水，消化作用减缓，常因口渴而饮污水或尿液，损害健康，引起下痢，为保证仔猪饮水，最好采用自动饮水。

式中：P(R)为自然经济社会潜力；P(T)为理论潜力；f(N)为自然限制性修正系数；f(E)为经济限制性修正系数；f(S)为社会限制性系数。

自然限制性修正系数：选取土壤质地、土壤有机质级别（农用地分等规程）、地下水资源开采潜力、土壤污染程度、地下水指数，适宜性评价，得出自然限制性修正系数=农村居民点自然适宜评价中的宜耕地面积/农村居民点用地面积。经济限制性修正系数：选取投资能力（人均GDP、一般预算内县级财政收入、农民人均纯收入）、收益（小麦、玉米、稻谷）、经济发展速度（人均GDP增速、预算内县级财政收入增速、农民人均纯收入增速），综合因素法。社会限制性修正系数：农业人口中从事二三产业的人口比例、人口素质、年龄构成、农民的社会保障程度等。

（2）区位地形和集聚分析法

这种方法主要是考虑距离镇区、交通要道较远、生活生产条件较差、地形条件较差、集聚度较低的农村居民点用地整治的必要性较高，通过距离分析、地形分析、集聚分析等GIS分析方法测算得到农村居民点用地整治的现实潜力。这些GIS分析中的参数如距离、坡度、集聚距离和面积的确定需要根据评价分析区域实际情况确定。

2 农村居民点用地整治潜力测算实例研究

2.1 理论潜力测算

通过对以上潜力分析测算方法的比较，考虑到可以搜集到的资料，闵行区居民点用地整治补充耕地数量潜力采取户均建设用地指标法。根据第六次人口普查中的农业户数和第二次全国土地调查合法变更数据（2013年）中农村居民点面积计算全区各镇乡户均农村居民点面积，同时根据上海市农村村民住房建设有关规定[6]，确定户均标准为180m2/户，以此计算需要退出的农村居民点面积即为全区农村居民点整治理论潜力。但考虑到规划建设区内农村居民点退出后将用于开发建设，因此应按照规划集中建设区外农村居民点面积占总的农村居民点面积比例对农村居民点新增耕地潜力作修正，最终得到闵行区规划建设区外农村居民点整治补充耕地理论潜力为447hm2。

2.2 现实潜力测算

现实潜力测算主要是考虑地理因素以及整治的必要性，考虑到资料搜集的情况，本次现实潜力分析综合了多因素分析法和区位集聚分析法。上海市地形平坦，不存在地形上的限制条件，而闵行区交通优势明显，交通和区位对居民点的限制影响因素也不明显，因此现实潜力分析重点考虑农村居民点用地集聚程度。利用GIS软件对农村居民点的集聚程度进行了分析，以30m为集聚距离生成集聚区域，面积大于5hm2的集聚区域外零星分布的农村居民点用地为待拆除复垦区域，再结合乡镇经济实际情况以及对农村居民点拆除复垦和集中归并意愿情况进行修正，得到农村居民点用地整治新增耕地面积为163hm2。因此，闵行区集建区外农村居民点整治补充耕地的现实潜力为163hm2（图1）。

图1 闵行区各镇农村居民点用地整治补充耕地潜力Fig.1 Rural residential land consolidation potential column of each town in Minhang district of Shanghai

2.3 农村居民点用地整治潜力分级

闵行区农村居民点整治补充耕地理论潜力为447hm2，农村居民点整治补充耕地现实潜力为163hm2，是考虑经济社会发展影响后的结果。因本次土地整治潜力测算的评价单元为村，因此按照计算出的各镇乡农村居民点整治潜力结合各村现状农村居民点占全镇的面积比例得到各村农村居民点整治潜力。

以行政村为分级单元，在全区范围内进行潜力分级，潜力级别为四个级别，新增耕地≤1hm2的村潜力级别为四级，新增耕地＞1hm2、≤3hm2的村潜力级别为三级，新增耕地＞3hm2、≤4hm2的村庄潜力级别为二级，新增耕地＞4hm2的村潜力级别为一级（图2）。

图2 闵行区土地利用现状(a)及农村居民点用地整治分村潜力(b)Fig.2 Land use current situation (a) and village rural residential land consolidation potential (b) in Minhang district of Shanghai

3 农村居民点整治对策建议

上海市农村居民点用地整治是提高农民居住条件、改善农村生活环境、减少建设用地比例、优化用地布局、改善郊区生态环境的重要途径[7～9]，但农村居民点用地整治必须尊重农民意愿，符合区域发展和规划，注意保护农村的历史文化和风貌景观。在上海因为拆迁补偿费用较高，农村居民点用地整治难度较大，因此从资金、规划、政策方面作如下建议。

（1）加强宣传，提高认识。通过多种形式、各种活动宣传土地管理的法律、法规和政策，使广大干部群众认识到农村居民点用地整治不仅能够节约土地、增加耕地、提高土地利用效益，而且能够改善农民居住条件和居住环境，加快小城镇建设的步伐，全面推进农村现代化建设。

（2）加强规划引导，规范有序推进。结合自然条件、社会经济发展水平和历史风貌等情况，在土地利用总体规划中充分考虑村镇发展需求，预留村镇建设用地区，在衔接城乡总体规划体系和村庄规划的前提下，按照建设社会主义新农村的要求，因地制宜制定农村居民点用地整治规划，合理测算潜力，科学进行规划，认真分析成本和投资。

（3）多种模式推进整治。以中心村、生态村整治为重点，以点带面，稳步推进农村居民点整治，从农村实际出发，采取多种模式进行整治[10]，主要的整治模式有规划调整型、集中合并型、保留改善型、拆迁撤并型。

（4）积极探索政策创新。积极引导农村居民点用地整治，加大政策扶持和资金补贴力度。完善整治指标统筹和有偿调剂制度，加大对农村居民点用地整治和耕地保护完成情况好的镇、村的财政转移支付力度，激发农村居民点用地整治和耕地保护的主动性和热情。积极推进城乡建设用地增减挂钩并和农用地整治紧密结合，高效集约利用土地资源。

（5）多渠道筹集整治资金。建立整治专项基金，基金专项存储专款专用于土地整治，对于农村居民点用地等建设用地整治，可适当增加奖励补贴；鼓励自力更生和市场化运作，开辟区、镇政府、集体、农民和经济实体共同投资的多元化融资渠道，整理复垦形成的耕地占补平衡指标由复垦主体优先使用。

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Potential method for analysis of rural and residential land use consolidation: A case study in the Minhang District, Shanghai

ZHU Lei1,2
(1. Shanghai Institute of Geological Survey, Shanghai 200072, China; 2. Shanghai Institute of Land Resources Survey, Shanghai 200072, China)

Rural and residential land use consolidation can improve land use efficiency and the rural ecological environment. The approach is important for promoting an orderly, systematic, rational, and efficient transition from rural to urban land use. The analysis of the potential for land use consolidation is an important step in consolidation planning and management. This paper summarizes potential methods of analysis of rural and residential land consolidation (the Land Consolidation Project) and applies the method in a case study in the Minhang District, Shanghai. The study also proposes implementation policies and measures.

land consolidation; rural residential; potential analysis; application practice

F301.2

A

2095-1329(2015)03-0049-04

10.3969/j.issn.2095-1329.2015.03.011

2015-03-23

2015-05-30

朱蕾(1979-),女,博士,高级工程师,主要从事土地规划研究.

电子邮箱: zhulei112@sohu.com

联系电话: 021-56618250

上海市规划和国土资源管理局科研项目