新加坡白地规划土地管理的经验借鉴与启发

范 华

（1. 上海市地质调查研究院，上海200072；2. 上海市国土资源调查研究院，上海200072）

新加坡白地规划土地管理的经验借鉴与启发

范 华1,2

（1. 上海市地质调查研究院，上海200072；2. 上海市国土资源调查研究院，上海200072）

“白地”是新加坡市区重建局于1995年提出并实施的新理念，是一种加大规划弹性、加强土地使用兼容的规划土地管理模式，一方面发挥市场机制，保证了土地使用功能最优化，另一方面加大混合利用，促进了土地节约集约利用。本文归纳了新加坡白地规划土地管理的概念、模式和实践经验，分析了上海市实施白地规划土地管理存在的制度瓶颈，提出要从规划控制、土地出让和用地标准等方面加强土地综合利用的政策规范和引导，为推进上海市土地复合开发利用提供经验借鉴。

土地规划；白地；用地兼容；土地复合利用；综合用地

我国特大型城市普遍存在着建设用地比例过高、空间布局分散、开发强度不足、存量用地低效利用等问题[1]。城市由于“摊大饼”外延式扩张从而形成平面过密、立面过疏的空间形态特征和相对分散、单一的空间功能布局。由此衍生了因跨区域工作、居住、文化娱乐、休闲而产生的高流量、高耗时、高排放的交通压力，降低了城市的宜居性，还被动地增加了各类交通设施、公共服务设施的用地需求，进一步加剧了“三生”（生活、生产、生态）用地对资源承载力的巨大挑战。

同时，城市因经济转型升级所引发的“产城融合、功能提升”发展需求和导向，要求城市空间能够承载日益剧增的、多元化的新产业、新业态、新技术和新模式，以产业为保障，驱动城市空间形态和功能的可持续改善，形成“产、城、人”紧密结合的多样化城市空间，由此对土地多功能复合利用提出了新的要求。在一些城市，政府已经开始鼓励有实力的房地产开发企业涉足城市配套服务、电商、金融、农业等跨业领域，从单纯的地产开发向城市综合配套服务设施开发转型，体现了“大配套”混合开发利用的发展趋势[2]。

对此，上海在明确提出严格控制城市建设用地规模，努力实现规划建设用地总规模“零增长”的背景下，通过发布《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平若干意见的通知》（沪府发[2014]14号文），鼓励土地立体开发和复合利用，推进轨道交通场站、交通枢纽、公共停车场等大型基础设施、公共设施的综合开发利用，在中国（上海）自由贸易试验区等区域内，探索工业、商业、办公等综合用地复合开发的土地政策。

如何在不扩展城市建设用地边界的前提下，通过土地利用方式的创新将各类多元化功能在同一空间中互相关联、渗透、层叠，系统性地发挥低碳节能、节约资源、通勤便利、生产·生活·生态协调发展的作用？新加坡的“白地”规划土地政策或许可以提供一些值得借鉴的经验。

白地（White Site）是由新加坡市区重建局（Urban Redevelopment Authority of Singapore，URA）于1995年提出并开始试行的新概念，是土地混合利用的一种典型模式[3]。随着多轮城市规划的定期评估和适时修编，白地的内涵和利用方式也在不断地丰富完善，但总体上，白地为政府提供了一种综合、多功能的弹性规划控制方式，保证土地使用价值的最大化，保障土地节约集约利用[4～6]。

研究新加坡白地的经验做法及其对特大型城市的借鉴，一是有利于在土地资源紧约束背景下，创新综合用地复合开发模式，以加强土地集约复合利用；二是有利于在用地形态多元化形势下，强调城市规划的动态控制与实施，以保障土地复合利用的科学化、合理化，为城市功能复合发展预留空间；三是有利于在特大型城市一级土地市场地价高昂、二级土地市场用地增值收益流失的现状下，发挥市场在资源配置中的决定性作用和政府城市规划“弹性可控”的引导作用，以实现土地使用价值（综合效益）最大化。

1 新加坡白地的概念及其演变

1.1 白地的概念

（1）白地的定义和内涵

“白地”概念的提出和实施，目的是增加土地利用的兼容性和规划变更的灵活性，促进产业结构转型升级，并为将来提供更多灵活的建设发展空间。

其内涵核心，一是土地预留。在区位条件优越、周边环境成熟、发展潜力巨大的区域内，因短期无法明确最优用途而划定的功能留白地块，待条件成熟后向高附加值用途转换。

二是混合利用。土地用途分类规定了“白地”的主导用途、附属用途、允许混合的各类功能及其占总建筑面积的比例，体现“工作、生活、娱乐”一体的空间开发理念。

三是用途转换。政府通过招标技术文件，将地段位置、用地面积、混合用途建议清单、许可的最大总建筑面积和总容积率上限、建筑高度上限、租赁期限共六项重要指标固化。开发商在“白地”租赁使用期间，可以在招标合同规定范围内，视市场环境需要自由变更使用性质和功能比例，且无需缴纳土地溢价。

这一特色管理模式，一是实现了规划刚性控制和弹性调整并举，发挥了规划的引导、调控、规范和拉动作用；二是发挥了市场调节资源配置的决定性作用，保障土地使用功能最优化；三是加大了土地综合利用，促进节约集约用地。

（2）与混合用地、综合用地、复合利用等概念辨析

在我国规划与土地资源管理中，与白地概念相关的有混合用地、综合用地、复合利用等概念（表1）。长期以来，这些概念相互交叉，但在实际操作中各有区别和侧重。

表1 白地、综合用地、混合用地和复合利用等的概念辨析Table 1 Concept discrimination between white site, comprehensive use land, mixed use land, recombination use land

混合用地出自于城市规划编制相关技术准则中，指地块不同土地使用性质的混合使用，更为强调地块内部各功能的兼容、共生和密切融合[7]。

综合用地出自于国有土地使用权出让和转让相关规定中，指包含各用途不动产的用地，可按照最高出让年限50年确定出让年期。其内涵和形式实际包含了土地混合利用和建筑复合使用，相当于规划土地利用分类中的混合用地。

复合利用侧重于地上地下以及多立面空间的系统性整合和叠加利用，尤其重视城市公共交通与建设用地的结合，但无明确的土地利用分类可对应。

鉴于此，本文认为综合用地在内涵和空间形态上最为接近于白地，但按照当前的土地用途管制制度[8]，综合用地一旦通过出让合同约定各项用地条件后，不得擅自改变其用途和规划条件。因此，较之于白地用途功能的丰富、弹性与灵活，综合用地还存在着多功能协调整合不足、用途无法自行调整、市场性欠佳等差距。

1.2 白地的演变

随着新加坡多轮概念规划的编制与修订，“白地”的定义和空间形态也不断地演变。

（1）定义衍生化

从单一地块的用途留白向“商业白地、商业园白地”综合利用演变。1998年版概念规划土地利用分类中，白地可用于居住、商业、办公和酒店；2003年版概念规划将“白色区域”融入商业用地和商业园用地，形成“商业白地”和“商业园白地”（表2），并在用途功能中新增了清洁工业、教育机构、清洁设施、商业园、市政设施、体育和休闲设施，并按照对生态环境的影响程度划分了B1和B2两大类[9]。

表2 新加坡对于不同土地用途的控制引导（白地部分）Table 2 The control guidance of different land use zoning (white site) in Singapore

（2）空间立体化

从地块用途预留向用途混合、建筑复合利用的“大综合”转变。早期的白地多以预留用地形式运作，前期作为预留用地，用以增加绿地率，改善区域环境，当城市发展能够明确地块用地性质时，再由政府启动开发土地。随后，政府为了给开发商更多的发展空间，鼓励在规划可控的前期下实施混合开发和建筑复合利用。其中，白地各类功能用途及其规划比例是按其所占建筑总面积比例确定的，更为强调了立体空间的紧凑和多样化，为建筑物白色区域部分的功能灵活转换提供便利条件。

2 新加坡白地规划土地管理实践经验

2.1 白地的开发模式

（1）政府开发模式

政府赋予国有控股集团土地开发权，由国有控股集团委托企业对土地进行开发，在后期土地的征用、房屋拆迁、开发资金筹集、基础设施建设及开发后土地的出让和转让等都由政府负责完成。前期将白地作为预留用地，用来增加绿地率，当城市发展能够明确地块用地性质时，再由政府启动开发土地。

（2）企业开发模式

政府负责国有土地使用权出让或出租，政府首先要编制招标文件，约定地段位置、用地面积、用地性质、许可的一种或多种开发用途、许可的最大总建筑面积和总容积率、最大建筑高度、租赁期限等重要控制指标，并进行地价评估，提出预估市场价，有实力及有意愿的开发商通过申请参与投标。企业以投标方式获取土地使用权，并负责筹集资金、办理规划、征地拆迁和基础设施建设等手续，最终完成项目建设并经营。

（3）两种模式对比分析

对比两种模式的市场性及操作性，政府开发模式类似于政府为主体的土地预留行为，便于协调各种关系，易于控制。所以，国内的苏州工业园、深圳蛇口工业园等白地开发普遍采取了这种模式。而企业开发模式，企业在项目周期内可视市场需求灵活变更白地功能，市场性强，对政府在用地控制标准设定、土地供应（招投标）、地价评估等前期管理环节要求很高，难于控制（表3）。目前，国内还鲜见这种更具市场性的企业开发模式。

表3 政府开发与企业开发模式对比Table 3 Comparison between state-dominated and companies-dominated method

2.2 白地的实践经验

（1）强调了规划刚性控制和弹性调整并举

新加坡白地规划管理首先坚持的是规划刚性原则，通过招标技术文件，将白色部分功能兼容的用途选择和建筑体量控制在规划硬性规定内。招标技术文件主要包括地段位置、用地面积、建议发展用地性质、许可的最大总建筑面积和总容积率、最大建筑高度、租赁期限六项重要指标，是新加坡政府引导白地按照规划合理开发的重要依据。

（2）保障了土地使用价值最大化

白地通常规划布置在区位条件优越、商贸活动集中区域，其地价和开发效益较高，通过多种功能用途的混合开发，提高了土地使用强度，丰富土地使用类型，整合各类土地使用类型的功能，在保障公共利益不受侵害、满足规划最基本需求的基础上，大大提高了区域的功能集聚，有利于产业融合发展和土地集约利用水平，实现了土地使用价值的最大化。

（3）发挥了市场自动修正和动态调节机制

城市规划是一个动态完善的过程，政府很难对核心区位的土地最优用途进行准确的预判。同时，城市建设也受制于城市社会经济发展、产业转型升级和市场供需机制。新加坡白地的开发建设，赋予市场更大的灵活性，使开发商为应对市场环境时，改变用途规定的变动范围内不需再重新申请规划调整，亦无需补缴地价，极大程度上推动了市场开发主体对土地资源的高效、循环开发利用，发挥了市场自动修正和动态调节机制。

3 借鉴与启发

3.1 上海实施白地存在的问题

（1）现有规划兼容性对综合用地开发建设缺乏操作性

现有控制性详细规划管理中，通常以土地使用兼容性控制表作为赋予综合用地弹性规划的一种手段。这种方式主要从建筑兼容性的角度，提出了两种或多种用途之间兼容的可能性，具有指导意义，但实际操作则缺乏明确的技术依据，体现在：一是土地用途兼容以土地利用分类中的大类或中类表示，对于不可兼容的用途示意明确，但对于可兼容的用途之间，未能明确指引允许的具体功能；二是未能从底线管控的思维，确定建筑总面积、总容积率、主导用途和附属用途所占比例等刚性规划管控指标；三是控制性详细规划文本中，具体地块的土地使用性质图例形式表现，只明确了单一用途，无法体现多种附属用途或是某种禁止用途的可能性，也无法实现具体地块用地性质的弹性调整[10]。因以上规划管控的不确定性，使在现有规划技术标准下实施白地的指引模糊，不确定性因素较多，难以实际操作。

（2）现有土地价格体系对综合用地土地供应缺乏支撑

针对白地综合功能的开发与建设要求，需要探索研究综合功能出让地块的土地价格体系[11,12]，以体现土地资源的资本和资产属性，并为规范其土地市场交易行为奠定基础。由于建设用地出让时按照其工业、商业、住宅等用途采取不同的价格出让，目前尚未以混合功能出让的先例，混合功能出让时地价水平也尚未研究，需要从混合功能的地价研究出发，明确出让价格与标准，从而完善土地出让的价格标准体系和出让行为[13]。

（3）现有用地标准对综合用地开发建设缺乏指导

目前，建设用地标准是建设用地审批、土地供应、土地利用评价考核和供后监管的重要依据和制度规范。但是，现有的用地标准主要以核定用地规模为主，且使用多年，对土地综合开发建设缺乏指导性，体现在：一是用地标准以土地管理为主，未能有效衔接规划编制，指标也缺乏灵活性；二是白地涉及产业门类繁多，体现多功能融合，现有用地标准体系未能覆盖各个产（行业）；三是白地将视市场环境条件向高附加值的用地性质调整，以此对白地周围的人口聚集、公共服务设施与市政设施容量提出更高的要求，现有用地标准未能在用途弹性调整条件下的考虑环境容量承载力。

3.2 政策启发

（1）借鉴白地经验，探索土地混合使用和建筑复合利用的“综合用地”新模式

在管理上，首先应处理好政府职能和市场的关系，以管住底线为基础，发挥市场主体在土地综合开发利用方面的决定性作用。在规划引导上，刚柔并济，一方面，加强控详规划在混合用途（正面引导及负面清单）、容积率、建筑密度、建筑形态等底线管控指标的刚性约束；另一方面，允许用地企业在满足规划条件和相邻关系的前提下，混合开发与主导用途相适宜的多功能用途，鼓励建筑复合利用以及多立面的生态化、景观化改造利用。在出让管理上，求同存异，一方面，坚持“招拍挂”出让方式，鼓励“先租后让”；另一方面，在出让年期、出让价格上体现差别化，进一步落实“带方案”出让制度。在用地标准上，明确用途混合比例、建筑兼容要求，并考虑用途变更后对周边交通、公共服务设施与市政设施承载力的平衡。

（2）鼓励存量工业用地综合开发，发挥市场在资源配置中的决定性作用

在符合控制性详细规划的前提下，鼓励存量用地按规划开发建设为综合用地。在组织机制上，编制转型实施方案，明确开发主体、转型方式、用地类型、公益性责任以及开发计划等，鼓励提高土地利用效率，促进土地循环利用；在开发模式上，鼓励园区开发主体、大型企业和原土地使用权人参与综合用地开发，建立合理的土地增值收益分配体系，激励市场资本投入存量用地治理和开发

（3）依托全生命周期用地绩效评价机制，加强综合用地利用监管

目前，上海自贸区综合用地探索尚处于试点阶段，还未涉及功能用途的自行调整，试点工作重点在于排摸实施风险，设置管控底线，鼓励先行先试。建议近期可参照上海工业用地和经营性用地全生命周期管理相关要求[14]，将综合用地的项目建设、功能实现、运营管理、节能、环保各要素纳入土地出让合同[15]，实现项目开竣工、土地利用综合评估、土地使用权转让退出等全生命周期管理，并建立强有力的综合用地实际用途日常监管和违法处置机制。远期可探索试点深化，允许综合用地在规划弹性管控范围内自行调整功能，随之加强规范引导和执法监管，并制定综合用地专项全生命周期管理办法。

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The “white-site” planning concept: the experience and inspiration from Singapore

FAN Hua1,2
(1. Shanghai Institute of Geological Survey, Shanghai 200072, China; 2. Shanghai Institute of Land Resources Survey, Shanghai 200072, China)

The “white-site” planning concept, introduced by the Urban Redevelopment Authority (URA) of Singapore, increases planning flexibility and strengthens land use compatibility; it has helped to optimize both economic returns on development and land use functions, by promoting economic value and intensive utilization of land. The white-site planning concept, as summarized in this paper, examines strategies for development and presents the practical experience of whitesite planning management in Singapore; the study analyzes planning and land management system bottlenecks that might occur if Shanghai were to implement a policy of white-site planning. We suggest that land management policies should to be strengthened to guide the comprehensive utilization of land so as to maximize controls on planning, land transfer, land use, etc., and thus promote a comprehensive land use development plan for Shanghai.

land planning; white site; land compatible; composite utilization of land; comprehensive land use

F293.2

A

2095-1329(2015)03-0031-04

10.3969/j.issn.2095-1329.2015.03.007

2014-08-27

2015-07-15

范华(1985-),女,硕士,工程师,主要从事土地集约利用评价和土地政策研究.

电子邮箱: xinyiji@163.com

联系电话: 021-56611745

上海市规划和国土资源管理局科研项目“进一步提高土地节约集约利用水平,促进上海转型发展的政策机制研究”之分课题“上海土地复合利用和建设用地标准研究”(gtz2014008-05)