政府环境责任如何化虚为实？

刘晓星

政府环境责任如何化虚为实？

地方保护主义、政府不作为是导致污染事件的重要因素，建立科学和可操作的政府环境责任考核评估与追究体系显得至关重要。

刘晓星

5月28日，北京遭受光化学烟雾污染侵扰，空气质量下降。CFP/供图

面对日益严峻的环境形势，人们不禁疑问：为什么制定了这么多条环境法律法规，发起了这么多次环保行动，下了这么大的决心，仍然是年年立法，年年治污，年年污染，治理速度远远赶不上公众期望，有些地区仍然走不出环境污染和生态破坏继续恶化的怪圈？

发生环境污染事故，直接肇事者难辞其咎。然而，分析重大环境事件的原因，看似责任在企业，实则与当地政府脱不了干系。地方保护主义、政府不作为是导致污染事件的重要因素，建立科学和可操作的政府环境责任考核评估与追究体系显得至关重要。

现有政府环境责任追究制度存在哪些缺陷？应建立怎样的责任追究机制？在政府环境责任追究体制和手段上应做出哪些改进？政府环境责任追究如何做到科学、明确、量化、细化？

政府在环境管理中应扮什么角色？

从2004年的沱江重大水污染事件到2005年原国家环保总局紧急叫停“未环评先上马”的30个大型违规建设项目；从2006年甘肃徽县数百人血铅超标事件到湖南岳阳饮用水水源砷超标事件，我们不难发现，日益频发的环境污染事件，与政府有着千丝万缕的联系。

保护环境和生态是政府的基本公共职能之一。这一点，无论是我国《宪法》还是环境资源保护类法律都有明确的规定。根据我国相关法律的规定，地方人民政府负有发展经济和保护环境的双重责任，这是政府作为公共利益的代表者和公共管理者所必须履行的法定职责，处理好经济发展与环境保护的关系，是地方人民政府对人民负责的应有之义。

“由于种种原因，地方政府对GDP的追求远远超过生态环境保护，今天出现的很多环境问题，都是没有正确处理两者关系的结果。”湖北省政协副主席、湖北经济学院院长吕忠梅说。

上海交通大学法学院环境资源法研究所所长王曦认为，在环境保护法律关系中，政府应当只有一种身份即环境管理者。但在实践过程中，政府却表现出环境管理者和“间接的环境污染者或生态破坏者”双重身份。

作为经济发展的决策者，政府有可能成为“间接的环境污染或生态破坏者”。在我国现有国情下，政府不仅是环境管理者，而且是经济建设的主导者和主要驱动力量。换言之，政府是经济建设的规划者、计划者、投资者和招商者。也就是说，政府不仅是裁判员，也是运动员。

正如王曦所言，政府的规划、计划、投资和招商引资如果没有协调好发展经济与保护环境的关系，没有充分考虑环境资源的支撑能力，从而做出有违科学发展的错误决策的话，政府就成了环境问题的制造者。

在王曦看来，执法不力和行政懈怠也可能使政府成为“间接的环境污染或生态破坏者”。由于在政绩考核标准中，经济发展是首屈一指的“硬指标”。因此，地方政府对企业的环境污染和生态破坏行为常常 “睁一只眼，闭一只眼”，不愿对其实施限期治理等严厉的处罚措施。此外，企业和利益集团等的“寻租行为”，如行贿、利诱等，也使得许多地方政府充当着污染企业的“保护伞”。

近年来，我国发生的重大环境污染事件，许多都与政府监管不力有关。例如，江苏省仪征市某化工园区某些化工企业长期违法排放致畸、致癌、致突变的“三致”废水，给当地人民的健康带来严重危害。民间人士从2006年起多次向上级反映相关问题。但因有关企业是当地利税大户，当地政府对群众的强烈反映置之不理。直到2009年国家环保部门出面干预及媒体曝光才使得问题得到当地政府的认真对待。

作为经济发展的决策者，政府有可能成为“间接的环境污染或生态破坏者”。

在吕忠梅看来，近年来多起因环境污染引发的群体性事件，显现出“企业污染——政府埋单——百姓受害——生态遭殃”的恶性循环，其原因正是政府责任不明以及相关部门作为执法主体之间的职权划分、权力协调缺乏合理的规则和机制所带来的法律执行冲突。

毫无疑问，政府不应当沦为“间接的环境污染或生态破坏者”。王曦认为，应当做出相关的制度设计，以制度来避免和纠正政府角色的这种异化和沉沦，回归它所应当扮演的唯一角色——环境管理者。

政府环境责任追究制度有哪些缺陷？

从环保先进国家的普遍经验来看，“环保靠政府”是一句至理名言。无论从政治体制、司法体制、经济模式、社会结构哪一方面来讲，政府力量都是我国环境治理和法律实施的关键因素，也就是说，我国环境保护法的实施更加有赖于政府的支持和推动。

在北京师范大学法学院教授冷罗生看来，当前环境法实施不力、环境每况愈下的重要原因是“政府在环境保护方面不作为、干预执法及决策失误”。

不扭转政府在环境保护上的消极立场，不赢得环境监管者的真心支持和积极行动，再多先进立法也将英雄无用武之地。实施政府主导环境保护、明确政府环境责任实为推进我国环境法治的关键之所在。

中国人民大学环境资源法研究中心主任周珂教授认为，环境问题越来越严重与政府环境责任制度缺失有直接的关系。

现有的政府环境责任法律条款规定得不明确、不具体，没有力、没有抓住要害和关键， 可操作性、可实施性较差是许多法律专家的共识。

冷罗生也表达了相同的看法，现有法条的规定总体看来较为细致，但着重体现了政府在环境监督管理方面的权力，极少看到制约。其他环保法律即使有零星的政府责任条款，也较之抽象，失之笼统，且缺乏明确后果和问责机制，对地方政府的行为缺乏实质性的约束力。

对政府而言，环境责任不是一种道德责任，而是一种法律责任。只有通过法律的明确规定，借助法律的平台，才能将政府所应承担的环境责任量化，并借此加以问责，推进政府积极履行环境保护的义务和责任。

“从现行环境法律规定来看，我国主要强调政府在第一层面（特别是政府环境职权）上的环境责任，而对政府因违反其第二层面上（包括不履行政府环境职责和义务、不行使政府环境职权和权力、违法行使政府环境职权等）的责任而依法承担的否定性法律后果则缺乏明确而具体的责任规定。在规定法律责任的条文中，作为否定性责任的第二层面上的环境责任仅被规定在环境行政责任中。”冷罗生说。

换言之，政府不履行义务可以不承担法律责任；对各相关职能部门，法律责任的规定也比较原则。这样的法律制度，至多是“无牙的老虎”，导致了种种不良现象：地方政府对环境质量不负责，只有环保部门一家唱“独角戏”。有的地方政府不惜和污染企业站在一起，追求“带毒”的GDP。在很多地方，环保局长是一个很尴尬的角色：坚持原则的干不长，还容易被认为和政府“对着干”；不坚持原则的干得长，但怠于履职甚至扭曲履职。环保局长成了一个没有人愿意干的“苦差事”。

在王曦看来，环保事业中的各种主体，都基于自己的利益参与环保事业，在这个过程中进行利益的交换。一个企业，从创办、建设到投产、经营甚至破产或关闭，在各个主要环节上都有环境资源保护法律、法规的规范和制约。大量的环境污染和生态破坏事件表明，问题主要在于地方政府环境执法不力。

而地方政府环境执法不力的一个很重要的原因是它们没有受到第三方主体的有力监督。在缺乏第三方主体有力监督的情况下，地方政府难以避免行政懈怠或者在规划地方经济、招商引资、兴办建设项目等方面的决策失误。

“第三方主体监督不力的一个重要原因是法律没有为这种监督提供完善的制度保障。”王曦说。

就第三方主体中的人民代表大会对政府的监督而言，我国虽然有《全国人大常委会监督法》，但该法如何适用于政府，特别是地方上有关政府环保行为的监督，仍然缺乏可操作的制度和程序。

正是因为这种制度缺陷，很多地方的群众在走投无路的情况下，不得不“铤而走险”，选择了激烈的街头抗争方式。

冷罗生认为，政府环境责任包括两方面内容：一是指中央和地方各级人民政府以及执行公务的人员，根据环境保护的需要和政府的职能定位，所确定的分内应做的事；二是没有做或没有做好分内应做的事时，所要承担的不利后果。

如何构建全程监管的政府环境责任体系?

5月21日，北京市政府组织媒体参观环境监测中心，表明其向清洁能源转变的努力。CFP/供图

环境污染问题日益严重，其引发的后果常是不可逆的，在很多情况下，仅依靠事后追究政府或企业相关人员的责任为时已晚。事后责任追究只能是“头痛医头，脚痛医脚”。要解决环境问题必须防患于未然，从源头进行预防，政府必须主动承担前瞻性责任。

自2005年“环保风暴”以来，环保部门接连采取“设立区域环境监察中心”、“区域限批”、“行业限批”、“流域限批”等一系列行政措施，制止严重违反环境法律法规的现象。

王曦认为，前述措施的实施一方面说明《环保法》、《环境影响评价法》等环境法律法规没有真正起到约束和限制作用，同时也说明地方政府没有履行职能。

正如中国政法大学研究生院副院长、教授解志勇所言，现在存在一种不好的行政思路，就是造成既定事实，然后群众对此无可奈何。

毫无疑问，依据事后责任追究模式来进行责任追究，不可能从根本上解决日益严峻的环境问题。大量的环境污染和生态破坏事件，特别是历次“行政限批”所针对的情况，都表明地方政府在制定经济发展规划、招商引资、建设项目审批时，比较严重地违反或者规避环境法律法规。

冷罗生表示，应构建事前预防、事中监管与事后问责的政府环境责任追究模式。

决策失误是源头的失误。如果在决策过程中，有关部门做好了信息公开和听取当事人及社会意见的工作，有些污染事件是可以避免的。

冷罗生认为，事前预防主要应健全以下几方面制度：一是完善环境信息公开制度。涉及环境影响的项目从决策开始就必须公开，并且主动要求社会监督，保证事前预防机制发挥作用。二是依法实施规划或项目环境影响评价制度。对未通过环评的项目一律不准动工兴建。三是推进公众参与地方政府的环保决策。四是突出人大、政协以及上一级政府对下一级政府环境责任的监督。

政府作为环境保护公共服务的提供者，在进行有关经济、社会发展决策时，必须充分考虑环境保护。在很多情况下，环保部门看到了政府决策对环境不利的一面，但由于缺乏制度保障，难以表达意见。

“建立风险预防为主的环境监管模式，明确各级政府以及相关职能部门在决策中的环保权限和责任，建立环境保护与经济社会发展综合决策机制，才能实现风险预防。”吕忠梅说。她认为，法律法规要以保护生态安全、保障人体健康为立法目标，规定风险预防基本原则，明确将地方政府的发展规划、土地利用规划、建设项目规划纳入环境影响评价的范围，确立战略环评、规划环评制度，保证将环境保护与经济社会发展同时决策。

“与此同时，现在的环境监管也需要我们转变理念，在法律上明确各级政府及相关部门之间的协同责任，建立权力间协调与执法协同机制。”吕忠梅说。

从过去的“政府环境监管”到“社会环境治理”，在这种体制下政府要发挥主导作用，政府要有“柔性执法”的手段和措施，如行政指导、生态保护协议、生态补偿、政府奖励、经济激励等需要由法律加以规定；同时，从过去的“条块分割”到“协同执法”，需要建立协调机制、协作机制、协力机制，真正做到执法“无缝隙”。

在采访中，法学专家都表达了一个同样的观点，即法律应当为第三方主体中的人民代表大会、公众和公众团体对地方政府的环保决策和环境执法进行监督提供制度保障。

如何建立规范政府环保履职的制度框架？

目前的法律法规中仅提出政府对环境质量负责，所涉及的领域过于狭窄。如何丰富对政府环境责任监督内容，完善监督方式，是业内关注的重要话题。

采访中，专家们表示，注重单纯经济增长考核是环境法律法规不能严格执行的重要原因。转变评价考核方式可以有效解决问题，使环保转变成为“硬约束”而不是“软指标”。

吕忠梅认为，考评体系是否科学合理，直接关系到考评体系的效果与功能。

科学合理的考评体系首先应是动力，能够最大限度地鼓励各级政府及其工作人员、激励企业和社会公众参与生态文明建设的积极性，充分发挥各主体的能动性与创造力。“如果考评体系只有压力，简单问责或者惩罚，变成机械的条条框框，可能会与建设生态文明的目标背道而驰。生态文明建设必须要有各方面主体的主动参与和积极行动才可能实现。”吕忠梅说。

王曦认为，由于地方人大掌握着地方政府官员的任免权和罢免权，如果敢于运用并运用得当，地方人大对有关政府的环境行为监督可以产生很好效果。他提出，应把《各级人民代表大会常务委员会监督法》的监督延伸并落实到有关政府环境行为上。

监督内容应至少包括三方面内容：一是地方环境质量的变化状况。二是地方政府执行环境资源保护类法律法规的情况。三是地方政府有关环境的决策情况，如地方产业发展规划和招商引资活动的环境影响和社会反映等情况。

有业内人士曾形象地将环保比喻为“不通电的高压线”，而高压线之所以通不了电，就在于地方政府不送电。政府环境责任追究与问责密不可分。在我国问责机制体系尚不健全的情况下，目前的环境责任追究显得缺乏可操作性。

“我国的问责机制比较混乱，问责的主体、启动、程序、标准都没有明确规定。”中国政法大学教授解志勇一针见血地指出。

有业内人士曾形象地将环保比喻为“不通电的高压线”，而高压线之所以通不了电，就在于地方政府不送电。

吕忠梅认为，在政府环境责任追究体制上，除了要进一步完善传统的政府法律责任形式外，当前的重点应建立完善国家环境行政监察机制，完善行政问责制度。

有调查显示，如果市委书记和市长在任期内的经济发展增速比上一任高，其升职的概率也高，但如果他们在任期内长期把钱花在民生和环保上，则升职概率是负值。

吕忠梅建议，将环境保护工作纳入经济社会发展评价范围和领导干部政绩考核中，明确将考核结果作为领导干部政绩、评定年度考核等级以及干部选拔任用和奖惩等方面的重要依据之一，把环保与工作业绩和个人升迁奖惩挂钩，切实实行“环保一票否决制”。对于考核不合格的领导干部，应设定相应的明确的惩戒措施，如通报批评、公开道歉甚至调整工作或转任非领导职务等。

冷罗生认为，在招商引资行政决策过程中，政府应公开可能对环境产生不利影响的信息，尽最大可能对环境利益给予充分关注与考量。同时，明确规定政府环保履职的内部监督制度和外部监督制度。

承担责任的形式不同，追究的主体也不相同。冷罗生介绍说，若追究刑事责任，则只能由公安机关、检察机关来进行侦查和起诉，再由人民法院做出判决。公众、公民团体与不被管制和约束的企业只能向国家公权力机关行使检举、控告环境犯罪的行为。

若追究行政责任，则可由公众、公民团体与不被管制和约束的企业向人民法院提起行政不作为等行政诉讼，再由人民法院责令其履行职责；或者由公众、公民团体与不被管制和约束的企业向人大、政协、上一级人民政府进行控告，通过行政组织程序对责任人予以行政处分。

若追究民事责任，则需区分公益诉讼和私益诉讼。

综上，追究主体有公安、检察、法院、人大、政协、上一级人民政府、公众、公民团体以及不被管制和约束的企业。

在吕忠梅看来，政府环境责任的追究应建立多元化机制，具体包括三方面：行政问责机制、行政诉讼和刑事机制、公益诉讼机制。

在行政问责机制方面，吕忠梅认为，行政问责由行政监察部门实施，这主要是行政系统内部的追究机制。各级行政监察部门应将对地方政府的环保行政问责作为今后的工作重点。

冷罗生则介绍说，日本的环境管理体制呈现为“分散”的水平结构（中央政府），而地方政府主导作用与企业自主管理呈现垂直结构，其环境管理的社会基础是由政府、企业和公众组成的“三元结构”制衡机制。日本合作式的环境管理体制值得我国借鉴。