有效缩小征地范围的制度机制探讨

王洪平

(烟台大学 法学院，山东 烟台 264005)

有效缩小征地范围的制度机制探讨

王洪平

(烟台大学 法学院，山东 烟台 264005)

新一轮土地改革能否取得成功的关键，在于能否实现征地范围的有效缩小。从提高土地的节约集约利用、有效增加建地供应量的角度讲，应制定用地效率强制标准，构建强制征购收回多余土地的制度。从公共利益的界定、切割经营性征收的角度讲，应破除“由政府组织实施”即为公益需要的魔咒，制定《土地征收目录》。从提高征地补偿标准、打破地方政府土地财政依赖的角度讲，应改革补偿定价方式，构建起某些财政利益代偿机制。各项改革举措的实施，应配套联动进行。

缩小征地范围；节约集约用地；强制征购；公共利益；土地增值利益；土地税收

［国际数字对象唯一标识符 DOI］10.13951/j.cnki.issn1002-3194.2015.04.004

我国当下新一轮土改的“命门”在于征地制度改革，而改革要成功，须打开的首道“生门”是“缩小征地范围”。目标既定，接下来的关键工作就在于探究如何缩小征地范围的制度机制。就此问题，学界与实务界已展开了广泛的探讨和深入的调研，并取得了一定的共识性成果。征地范围泛化无度问题，既是一个历史遗留问题，也是我国当下加速推动工业化、城镇化发展模式所导致的一个现时问题。表面看来，征地范围的不当扩大是我国现行土地制度实施所导致的一个自然结果，但若深层次地考虑这一问题，其实不然。因为任一法域之土地制度形成，都有着其深刻复杂的历史背景和政治社会因素，而非单纯的立法理性所能左右。既然新土改仍是在坚持土地二元公有制的基础上进行的，并且征地制度改革仍以坚持加速推进工业化、城镇化为既定的政策目标和前提，那么缩小征地范围的制度机制就只能在预定的政治和政策框架内探寻。

根据笔者的理解，缩小征地范围政策，亦可以表述为“以不征为原则，以少征为例外”的政策。而要实现“以不征为原则”的政策目标，前提是既有的存量地能够基本满足城镇化和工业化发展的用地需求。这就意味着，要大力盘活既有的存量建地，重整和释放已出让国有建地的高效产能，在节约集约用地的模式下，在既有存量建地规模不发生大变化的前提下，腾挪出一定的存量建地以供给新增建设项目，从而在源头上抑制征地冲动，降低征地权发动的概率，此乃有效缩小征地范围的“治本”之策。而在必须通过征地以满足用地需求的情形下，要实现“以少征为例外”的政策目标，就只有通过严控征地权启动的制度机制来有效限缩征地范围。此类制度机制构建的关键在于，如何使土地征收真正回归到“公共利益”的需要上。“公共利益”的边界清晰了，外延缩小了，就可以实现征地范围的有效缩小。此外，在笔者看来，我国地方政府征地权的滥用完全是供地者与需地者在利益驱动之下的“共谋”结果。地方政府作为供地者，通过低价征地、高价供地的赚取利差行为，实现了地方财政的暴增，从而形成了扭曲的土地财政现象。需地者投地方政府之所好，通过“鼓动”地方政府征地，既满足了自己的用地需求，又可以通过土地的商业开发而赚取巨大利润。既然双方共谋的前提是利益驱动，那么要有效缩小征地范围，就必须从根本上消除二者的逐利动机。要瓦解这一共谋格局，关键就在于打消地方政府的逐利动机。而要实现这一点，可考虑的制度建设方向有两个:一是压缩直至消除地方政府征地获利的空间;二是通过一定的利益代偿机制，弥补地方政府在土地财政依赖被破除后的财政亏空。

尽管目前译学领域的权力研究主要描写文学翻译中异的不可避免性，但可以肯定的是，它同样有助我们从更深层次理解法律翻译现象的实质。

如何有效缩小征地范围，是我国当下新土改中的一个亟需解决的急迫问题，但改革成效之取得，却绝非一蹴而就的事情。本文主要从制度建设的技术层面，就缩小征地范围的一些可行性机制进行探讨，以期通过新制度的构建，能对征地范围的泛化形成一定程度的硬约束。

从《死火》中的“我”意图将死火带入火宅，死火选择烧完，到《墓碣文》的“我”借死尸由死问生，探讨“本味”因“自我”在此在的不断向前拓展之中而不可知，再到《死后》的“我”见到了死后的苦闷之极致急着醒来回到现实之中，鲁迅一直在向生存和爱的方向逃亡，并准备以全部的痛苦来承担对于生存和爱的选择。生命具神性，生存在现实，人要首先获得生存才能领会生的全部意义，虽然真正的爱与生存远比死要艰难得多。为了满足爱人希望他活下去的愿望，为了给敌人“在他们的好世界上多留一些缺陷”[5]4，更为了遵照自己的心音，鲁迅带着以鹰隼之利爪把握深渊的勇气回到人间，获得了他自己所热爱的灵魂的荒凉与粗糙。

一、提高用地效率，重构土地收回制度

用地需求高企，存量国有建地供给严重不足，是导致我国征地范围泛化无度的重要原因之一。供求关系的紧张，一方面有城镇化、工业化过程中用地需求绝对增加的原因，但另一方面，用地模式粗放，没有节约集约用地，也是重要原因之一。针对用地粗放问题，《全国城镇体系规划(2006-2020)》在“资源的节约保护与利用”章中明确指出:“引导城镇由外延式扩张向内涵式发展转变。旧区改造要在充分保护历史文化资源和确保适度环境容量的基础上，挖掘现有建设用地的潜力，盘活存量土地。新区开发要尽量利用非耕地等土地资源，严格控制土地的征而未用，避免不符合当地实际需要的大广场、宽马路等的建设。”①住房和城乡建设部城乡规划司、中国城市规划设计研究院:《全国城镇体系规划(2006-2020)》，北京:商务印书馆，2010年，第68页。概言之，旧区改造要注重“挖潜”与“盘活”，而新区开发要“严控征地”与“避免用地浪费”。其旨归皆在于“开源”与“节流”并举，通过提高用地效率，实现节约集约用地，从而有效缓解建地供求的紧张关系。为此，笔者建议，应着重建设以下两项制度机制:一是面向未来，制定用地效率的强制标准;二是面向过去，强制征购收回多余的土地。通过这两项机制的实施，可以实现土地的节约集约利用，增加存量国有建地的可供量，从而降低征地需求，有效缩小征地范围。

根据建筑物沉降变形监测数据，制作累计沉降量和监测时间的曲线图，对各监测点的累计沉降量进行分析，如图2所示。

中国当下的用地模式是粗放的。以工业企业用地为例，根据对湖北省工业用地集约利用情况的调查研究，在作为调查对象的365家企业中，过度利用的企业共68家，占企业总数的18.63%;集约利用的企业共82家，占企业总数的22.47%;中度和低度利用企业共215家，占企业总数的58.90%。从不同行业看，集约利用企业比例较大的是金属冶炼及压延加工业(66.67%)和通信设备、计算机及其他电子设备制造业(40.00%);中度和低度利用企业比例较大的是专用设备制造业(83.33%)、医药制造业(77.27%)和化学原料及化学品制造业(68.29%)。中度和低度企业集约利用潜力总面积为865.70hm2，占批准用地总面积的42.83%，可见土地集约利用的潜力巨大。①陈昱等:《湖北省工业用地集约利用综合评价——基于365家典型工业企业的问卷调查》，《自然资源学报》2013年第1期。再以高校用地为例，有研究者通过查询部分“211工程”大学网站主页并进行计算后发现，平均每所高校占地4774.3亩，生均占地96.2平方米，校园建筑容积率不到0.4。对照《普通高等学校基本办学条件指标合格标准》，在所调查高校中，如果简单以生均占地面积54平方米为标准，则73.7%的高校超标，而且超过一半(29所)高校的建筑容积率低于2005年全国所有城市平均水平(0.5)。②刘新卫:《高校用地，管理从哪做起》，《中国土地》2008年第3期。以上两例已足以说明，我国目前存在着非常严重的用地浪费现象。

粗放用地必然导致用地浪费，而节约集约用地在提高用地效率的基础上，可以从既有存量地中腾出相当部分的土地用于项目建设。因此，笔者建议，面向未来，我国应建立最严格的建地利用制度，以土地的节约集约利用为目标，综合考虑单位面积土地的投资强度、预期产出、容积率、建筑密度、就业人数、亩均税收、单位能耗、单位能耗工业增加值、单位排放工业增加值、全员劳动生产率等指标，制定用地效率的强制标准。任何建设单位在申请用地指标时，其用地面积必须根据其实际需要确定，对于超出实际需要的部分，坚决不予供地。一旦采取用地效率强制标准制度，就意味着我国现行的供地模式需作大的改变。现行供地模式是，政府作为出让方先行确定“宗地”的面积和四至，同时泛泛地确认其土地用途(如工业用地)，而后予以招拍挂。作为用地方的建设单位，根本不能根据自身的用地需求而选择可用地块，也无权选择地块的面积，其只能面对既定的市场供给选择“拿”还是“不拿”某宗地。这种供地模式在一定程度上造成了“供不符需”的用地浪费问题，应予改变。改变后的用地模式应是“以需定供”，先由建设单位根据用地效率强制标准确定自身的用地需求，再由政府根据其实际需要供地，最后待其拿地后再将所供地块以“宗地”为单位予以登记。

(二)面向过去，强制征购收回多余土地

上述用地效率强制标准是面向未来的土地供给而言的，但对于已经出让的国有建地，其土地闲置和用地浪费问题应如何解决呢?笔者认为，解决的途径有两个:一是针对土地闲置问题，要严格贯彻执行和进一步完善现行的土地收回制度;二是针对用地浪费问题，要建立起强制征购制度，把用地单位因低效利用而产生浪费的土地有偿收回。

依笔者之见，由政府组织实施的某些基础设施项目建设的需要或者某些公共事业项目建设的需要，从长远发展来看，就应当从公共利益需要的范围中剔除。如就“能源”而言，能源属于国家所有的自然资源，此乃世界各法域之制度通例，不存在问题。但就能源企业是应当采取国有化路径还是私有化路径问题，却存在着截然不同的制度设计。就我国而言，有的能源企业公私兼有(如采煤业)，有的能源企业实行国有化垄断(如石油开采业)。如果是私有能源企业建设用地，当然不属于公共利益的需要。但对于国有化的能源企业而言，我国法就将其用地需求视为由政府组织实施的基础设施建设需要而纳入了公共利益的范畴。笔者认为这是不恰当的，因为国有能源企业仍然是一种“企业”，赢利性乃其本质属性，其与一般的经营性主体(如私有能源企业)并无本质差别。如果说应当摒弃经营性征收(下文详述)，那么为国有垄断能源企业建设的需要而征地，就是一种应予摒弃的经营性征收，不能因为是否由政府组织实施而有所差别。再就公共事业而言，教育、卫生、环境资源保护等，此类事业本就带有较强的公益属性，如再由政府组织实施，其公益属性更不会因此而改变，因而将其纳入公益需要的范围是恰当的。但对于科技、文化、体育类公共事业，其先天的公益属性本来就较弱，是否会因由政府组织实施而即变身为公共利益需要呢?笔者认为不能一概而论。如某些科技、文化、体育类项目的建设，虽由地方政府组织实施，但其建设的真正目的实为通过经营而获利，是一些“假公共事业”，与私人举办的同类项目并无本质区别，又怎能将其纳入公益所需的范围呢?因而笔者主张，应破除“由政府组织实施”即为公益需要的魔咒，不能使得“由政府组织实施”成为认定公共利益需要的尚方宝剑，更不能使之堕为某些私益集团向权力寻租的“道具”。

综上所述，紫杉醇+奈达铂新辅助化疗联合同期放化疗治疗中晚期鼻咽癌疗效确切，可显著延长患者的生存时间，值得进行深入研究。

此外，我国现行法上还规定了一种重要的土地收回类型，即“逾期开发收回”，这就是《城市房地产管理法》第26条的规定:“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费;满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权;但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”依该条规定，“满二年未动工开发的”，即构成逾期开发，应无偿收回土地。该种收回制度设计的初衷旨在促使房地产项目加紧建设，从而积极有效地利用土地，本来是非常合理的。但现实中大量的“屯地”现象的出现，却反证了其规范的实效性极差。原因何在?问题主要出在了该条规定的“但书”上。该“但书”列举了三种可以不收回的例外事由，其中的“不可抗力”理由正当，不收回原则上没有问题。但另外两个事由，一个是政府原因导致的开发迟延，另一个是开发商原因导致的开发迟延，此种规范构造模式无异于说，不论因土地出让合同的哪一方原因而造成了开发迟延，都构成可以不收回土地的正当事由。这两项但书理由的规定，无疑使“逾期开发收回”制度形同空文，形成了“原则”与“例外”的直接对抗和撕扯，不可能使其发挥出应有的制度实效。如果是政府方原因导致开发迟延的，则政府方构成违约;如果是开发方原因导致开发迟延的，则用地方构成违约。依合同违约的一般处理方式，本来可以在追究违约方违约责任的基础上继续履行合同，但在逾期开发违约问题上，笔者不赞同该种处理方式。笔者主张，应通过修改《土地管理法》，把“逾期开发收回”确立为一项无但书规定的强行性制度，不允许有任何的例外。申言之，当土地出让后满两年未动工时，不论是因何方原因导致，都应当适用《合同法》第110条第一项规定，即属于“法律上不能再继续履行”的合同，任何一方不得请求对方继续履行，合同即行终止。对于因不可抗力原因导致的满二年未动工的，亦应当适用同条同项规定，即属于“事实上不能再继续履行”的合同，合同同样即行终止。合同终止后，土地即行收回。若因一方违约原因导致合同终止，则通过违约责任的承担解决后续问题;若因不可抗力原因导致合同终止，则根据《合同法》第117、118条规定解决后续问题。

笔者主张，要提高征地补偿标准，首先要废除现行的征地区片综合地价制度。征地区片综合地价是依据地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系以及当地经济发展水平等因素划分区片并测算的征地综合补偿标准，包含土地补偿费和安置补助费，不包含地上附着物及青苗补偿费。在确定区片综合地价所需考虑的诸多因素中，有些因素影响的是土地补偿费定价(如地类、产值、土地区位、农用地等级)，有些因素影响的是安置补助费定价(如人均耕地数量、当地经济发展水平)。这一定价制度的主要缺陷就在于采取的仍是“收益价值标准”定价法。因为每亩单价定价太低，即便将补偿倍数提高到30倍，补偿总额还是会很低。因而要提高补偿标准，就必须放弃这一定价方法。如果说目前将征地范围严格限定于“公共利益的需要”还有很长一段路要走，在今后可预见的一段时期内经营性征收仍会存在，那么笔者建议在补偿制度上应作如下改革:将征地补偿款的支付分为两期，第一期为被征地腾空前，第二期为被征地招拍挂出让后。第一期支付时，只针对地上附着物及青苗进行补偿，定价方法应采市场定价法。地上附着物如果包含房屋，则对于房屋的补偿应按照《征收条例》规定的补偿标准确定补偿价格。第二期支付时，因为被征地已经招拍挂，形成了明确的出让价格，因而可以明确计算出土地增值收益。在计算收益时，可扣除的成本性支出主要是地上附着物和青苗补偿(第一期支付)、土地出让前期开发支出两项。根据官方数据，2014年，在土地出让的成本性支出中，用于土地出让前期开发的支出只占到27.1%。①数据来源:“中央政府门户网站”，http://www.gov.cn/xinwen/2015-03/24/content-2837867.htm。检索日期:2015年4月1日。应当说，就农用地转为建设用地的直接投入而言，主要成本就是土地出让的前期开发费用。如果说一亩土地的出让价格是200万元，那么其中有54万元是土地出让前期开发费用，剩余的146万元就是“毛收益”。在这笔毛收益中，假设第一期支付的房屋等地上附着物和青苗的补偿费用亩均是26万元(普遍而言，这可能已经是一个高估了的数字)，那么还有120万元的“纯收益”剩余。根据现有的补偿标准，政府从中只拿出区区数万元(如上文提及的海南陵水县按最高区域标准补偿，才5.7983万元/亩)作为征地补偿，即便再加上一定比例的安置补助，②根据官方公布的数据，安置补助的比例仅占成本性支出的10%左右。数据来源:“中央政府门户网站”，http://www.gov. cn/xinwen/2015-03/24/content-2837867.htm。检索日期:2015年4月1日。政府的出让盈余也在100万元以上。由此可见，政府拿走了土地增值收益的绝大部分，被征地农民除用实物和土地所有权交换了部分补偿款外，几乎没有分享到任何的土地增值利益，这正是现行征地补偿标准过低的表现。因此，笔者建议，在第二期支付时，应在计算出出让纯收益的基础上，以出让纯收益的一定比例作为计算征地补偿款的标准。至于具体应定何种比例，属于立法决断或政策决断范畴。但笔者认为，这一比例不能过低，公平的标准应是政府与被征地集体一家一半，再由村集体把所得补偿款的大部分(如80%)直接分配给被征地村民。举例来说，以出让纯收益100万元/亩计算，根据笔者所主张的补偿标准，被征地集体可得到其中的50万元，再分配后被征地村民可获得40万元。相较于数万元而言，这一补偿标准就大大提高了，农民获得了部分的土地增值利益，补偿结果就更加合理了。

二、限缩公共利益外延，制定征地目录

我国《宪法》、《物权法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》等都明确将征地目的限定为“公共利益”，亦即非出于公共利益的需要不得征地。①王思锋:《财产征收的理论反思与制度重构——以不动产准征收为视角》，《法学杂志》2014年第10期。但遗憾的是，我国现行法所规定的用地制度却完全忽略了征地的公益性要求，在存量国有土地不敷使用时，不论是出于公益需要还是出于经营需要，都通过征收集体所有土地来满足用地需求。因此，将经营性征收完全切割掉，使征地回归纯粹的公益征收范畴，乃缩小征地范围的治本之策。但囿于“公共利益”是一个不确定性法律概念，对其内涵与外延作完全清晰的界定几乎是不可能的，故通过定义公共利益的立法模式来解决公益征收的范围问题，是没有可行性的。但笔者同时也认为，在准确把握公共利益之含义内核的基础上，在立法中尽量明确列举出公益用地项目的范围，对于限缩和控制征地范围而言还是有益的和必要的。

(一)破除“政府组织实施”即为公益需要的魔咒

《土地管理法》第47条规定:“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。”依该规定，我国现行法确定的征地补偿标准是一种“收益价值标准”。此种标准是一种凝固的、停滞的、毫无前瞻性的静态标准，因为其既不考虑土地生产能力的动态发展性，又不考虑土地用途的发展变化性，而是“一刀切”地将收益价值的基点确立为“征收前”、“原用途”产值的“固定倍数”。①房绍坤、王洪平:《公益征收法研究》，北京:中国人民大学出版社，2011年，第361页。就征收前后土地用途的转用而带来的增值利益而言，其增值空间是巨大的，这也正是激发地方政府通过征地而供地的利益驱动力。②文维:《新型城镇化进程中的失地农民权益保障机制探讨》，《法学杂志》2014年第2期。针对补偿标准过低问题，我国有些地方政府也正在努力通过提高补偿标准的方式，让农民能够合理地分享城市化发展所带来的成果。如海南省按照省、市或区最新公布的征地补偿标准，本着就高不就低的原则确定征地补偿，并通过定期调整，不断提高征地补偿标准。以陵水县为例，该县的大墩村所属区域实际为二类区域，征地补偿标准应为4.1664万元/亩，但在实际征地时却统一按最高区域标准5.7983万元/亩执行，补偿标准提高了39%。③国土资源部法律评价工程重点实验室:《国土资源蓝皮书:国土资源法律评价报告2013》，北京:中国法制出版社，2013年，第132页。单从补偿标准的提高幅度来看，提高的百分比是很可观的，但就提高后的补偿单价来看，其价额仍是非常之低的。根据陵水县国土局2014年9月16日发布的《关于颁布实施〈陵水黎族自治县土地定级及基准地价评估成果〉的通知》的规定，Ⅰ类地的出让基准地价都在200万元/亩以上，Ⅱ类地的出让基准地价都在150万元/亩以上。④数据来源:“海南陵水政务公开网”，http://www.lingshui.gov.cn/Item/30001.aspx。检索日期:2015年3月31日。由前后两组数据的比较可显而易见，土地出让价是征地补偿价的数十倍，其差价何其大也!问题不在于出让价太高了，而在于征地补偿价太低了，因而要消除这一价差的不合理性，就必须从提高征地补偿标准入手。

(一)面向未来，制定用地效率强制标准

关于国有土地使用权的收回，集中规定于我国《土地管理法》第58条的规定:“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权:(一)为公共利益需要使用土地的;(二)为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的; (三)土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的;(四)因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的;(五)公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第(一)项、第(二)项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”概言之，该条规定了“提前收回”(第一、二项)、“届期收回”(第三项)、“停用收回”(第四项)和“废弃收回”(第五项)四种土地收回情形。其中的“提前收回”，性质上为土地使用权征收，应按照征地程序办理。③房绍坤、王洪平:《公益征收法研究》，北京:中国人民大学出版社，2011年，第96-99页。本文所谓的严格贯彻执行土地收回制度，主要是指其他三种情形的收回。这就要求相关政府及政府部门必须积极行动起来，实时地动态监测土地利用状况，把不再续期的、停止使用的、项目废弃的土地及时收回，整理后重新出让，从而有效盘活存量建设用地。

(一)改变补偿定价方式，重整利益分配机制，形成控制征地范围的倒逼机制

综上所述，本研究探索了HBO对于中期SNFH患者的临床疗效，对于因为原发病情的限制或其他各种原因无法行髓芯减压等外科手术的ARCOⅡa～Ⅲa期SNFH患者提供一种可选择的辅助治疗方法，可能对延缓SNFH患者髓关节置换的手术时间具有积极作用。

经营性征收是一种“私益征收”，与公益征收相对。在我国，征收是一种强制剥夺非国有财产的国家权力行为，其存在的正当性完全来自征收之目的是为了实现公共利益的需要。如若缺失了公共利益目的，则任何对他人财产的非自愿剥夺都不可能具有制度正当性。因此，如果张三为了个人建造住宅需要而请求地方政府征收李四的住宅，就不是公共利益的需要，而是张三个人私益之需要，是不能启动征收程序的。同样，如果甲企业为了满足企业扩张而带来用地需求，要求地方政府征收相邻的乙企业用地，也不是为了公共利益的需要，而是为了满足甲企业“一己之私”的经营性需要而已。地方政府为了满足商业地产开发商的用地需求，通过启动征地程序而强制剥夺农民集体的土地所有权，之所以为当今社会普遍诟病甚至遭到被征地农民的激烈反抗，原因就在于此种情形的征地不是为了公共利益的需要，而只是为了房地产开发商的经营性利益需要，被征地的农民为开发商的“一家之私”而作出了特别牺牲，社会公众却并没有从中普遍受益。因此，笔者主张，经营性征收必须从征地范围中完全切割掉，以恢复征地的“公益征收”面目。

为严格界定征地范围，我国学界早已有人提出了制订《公益性征地目录》的构想，并论证了其必要性和可行性。①胡传景:《严格界定征地范围，还原征地本来面目——对制订〈公益性征地目录〉的构想》，《国土资源情报》2008年第8期。中央《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》也指出，为缩小征地范围，要探索制订土地征收目录。笔者赞同制订土地征收目录的思路。同时，为贯彻这一思路，笔者还建议应采取以下几项具体的制度举措:其一，提高立法层次，建议由国务院通过制定行政法规的方式发布《土地征收目录》。根据传统立法的惯性思维，《土地征收目录》的制定权很可能会交给国土部，如《划拨用地目录》就是由国土部制定并发布的。但笔者认为，根据《立法法》的相关规定，征收立法应以制定“法律”的方式进行，只有在“法律”有明确授权的情形下方可由“行政法规”暂代之，但无论如何，不能以发布部门规章的方式进行。其二，《土地征收目录》中除明确列举属于公益性用地的具体项目类别名称外，还应同时作出相反的禁止性规定，如明确禁止为商业地产开发、工矿企业开办等经营性项目需要以及超标准豪华政府办公楼建设等而征收土地。其三，在具体操作上，《土地征收目录》所列公益项目不得超越修订后的《土地管理法》所列举的公益项目范围，②《土地管理法》的修订，在公共利益的界定上，应采取“列举+概括”的立法模式。一方面，经过立法和社会各界在充分讨论达成相当程度共识的基础上，列举性地规定一些具体的公益用地项目;另一方面，应增加一个兜底条款，以因应社会发展。前者只能在后者的基础上和框架内进行细化工作。如就“教育类”公共事业的需要，可细化为公办小学、公办中学、公办高等院校等，并明确禁止为兴办私立的营利性教学项目需要而征地。其四，在立法程序上，国务院形成《土地征收目录(草案)》后，应向社会公开发布《土地征收目录(征求意见稿)》，广泛征求社会各界意见，通过民主立法的形式增强行政法规本身的合法性基础。

三、提高补偿标准，构建利益代偿机制

盘活既有的存量建地，可以增加建设用地的供应量，起到“开源”的功能，从而可以尽量少地通过征地以满足用地需求。严格公共利益的界定，把经营性征收从征地范围中完全切割掉，起到“节流”的功能，从而可以通过程序机制以有效地限缩征地范围。但是，如果征地补偿标准仍然处于低位，土地出让价格与征地补偿价格之间仍然存在着巨大的利差，那么不论是“开源”措施还是“节流”措施，都难以有效运行。为此，笔者建议，应通过提高补偿标准的方式形成一种倒逼机制，提高征地成本，缩小征地与供地之间的利差，从而迫使地方政府和用地单位尽量在存量建地上动脑筋，而不是把注意力一味地专注于征地上。此外，考虑到集体经营性建地入市改革的推行，为激励地方政府支持改革，应构建起某些利益代偿机制，以弥补地方财政因征地制度和供地制度的改革而造成的财政收入“损失”。

(二)制定《土地征收目录》完全切割经营性征收

1.教学的简约化是时代的需要。简约化已经是具有时代气息的价值理念，人类的认识总是经历简单——复杂——简约的过程，而简约决不是回到从前，而是超越与进步，力避繁琐、崇尚简约作为一种新的时代精神要求，已经渗透到生活的各个领域，课堂教学作为教师向学生传播人类价值理念的平台，理应发现、发扬、崇尚这一真正以学生为本的基本理念，教师和学生应该过一种简约轻松而深刻自由的教学生活。

从建筑层面来看，盖尔达耶的房屋和街道对于灼热的阳光和高温天气做了很多针对性的设计。这些建筑群完好地保留了中世纪时期的风貌，城内建筑被沙子、黏土和石头严实地包裹起来，以隔绝外界环境，内部采光全靠屋内的中庭。外立面颜色常常采用白色、粉红色和黄色，以反射高辐射的阳光，立面开窗较少且窗洞较小，但每家窗户都可以看到山顶的清真寺宣礼塔。高密度的建筑之间留出的巷道具有很好的避暑和挡风作用。

有实务部门人士认为，《土地管理法》的修改，应参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征收条例》)第8条规定的表述，将政府征地限定为以下五种情形:(1)国防和外交的需要;(2)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施的需要;(3)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护等公共事业的需要;(4)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;(5)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。②张红宇:《新型城镇化与农地制度改革》，北京:中国工人出版社，2014年，第234页。笔者认为这一意见有一定道理，因为《征收条例》作为一部行政法规，其法律规格较高，在立法时又两度向社会公开征求意见，其关于房屋征收之公共利益范围的界定，是经过充分酝酿、讨论的，故从节约立法资源的角度考虑，《土地管理法》的修正可以以此为基础借鉴之。但笔者同时又认为，即便以《征收条例》第8条规定为蓝本确定公共利益的范围，仍有失之过宽之嫌。问题就在于，该条规定将是否“由政府组织实施”作为认定公共利益需要的关键因素，有将“国家利益”等同于“公共利益”之嫌，是值得商榷的。不能将国家利益直接等同于公共利益，根据公共选择理论，潜藏于国家利益背后的完全可能是个人利益或者某些小团体的本位利益。

笔者设想的强制征购制度，针对的是产生用地浪费的多余土地。已如上文所述，我国粗放的用地方式，已经产生了巨大的用地浪费，如果能把低效利用的部分土地从现有的用地项目中剥离出来，将大幅提高可供地的数量。在性质上，强制征购是一种土地使用权征收。因为节约集约用地是一种公共利益的需要，因而强制性地征购浪费土地的使用权，完全符合公共利益需要的征地要求。强制征购的法律依据是《土地管理法》第58条第1款第1项规定和《物权法》第148条规定;易言之，强制征购属于土地使用权“提前收回”的一种情形。在具体操作上，笔者建议尽快制定用地效率强制标准，对于已出让国有建地，根据企业的用地效率，重新评测其实际需要的用地面积，对于多余的土地实施征购，从原有宗地中予以剥离。如果因征购多余土地而导致原有用地规划和工程规划需要调整的，则在区片规划的基础上重新调整规划，要求用地单位在新规划的基础上重新调整自己的用地和建筑计划，必要时对相关建筑物实施拆除或异地重建。征购不是无偿收回，实施征购需给予征收补偿。于此情形，《物权法》第148条已经明确规定，应当依照《物权法》第42条规定对土地上的房屋及其他不动产给予补偿并退还相应的出让金。

综上所述，当征地补偿成本大大提高(或者说政府征地获益的空间被大大压缩)后，政府征地的利益驱动力就会下降，从而可以在一定程度上扼制政府的征地冲动，达到有效控制征地范围无度扩大的问题。

(二)全面放开集体经营性建地流转，构建利益代偿机制，打破土地财政依赖

《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》指出:针对农村集体经营性建设用地权能不完整，不能同等入市、同权同价和交易规则亟待健全等问题，要完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能;明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径;建立健全市场交易规则和服务监管制度。2015年2月27日，第十二届全国人大常委会第十三次会议表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》。按照这一决定的要求:“在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。”至此，我国新一轮土改中针对集体建地的改革试点工作拉开了帷幕。集体经营性建地的直接入市，是破除因我国现行用地制度而导致的经营性征收问题的利器，若此项改革顺利推进并取得成功，那经营性征收必将退出我国的征地领域，征地制度也将完全回归“公益征收”的本性。但问题在于，集体经营性建地入市改革，动了地方政府土地财政的“奶酪”，可以想见，其贯彻实施将要承受来自地方政府的阻力。此项改革要取得成功，就必须进行相应的配套改革，构建起某些利益代偿机制，以弥补地方政府因土地财政被打破而带来的财政收入“损失”。

“土地财政”是对地方政府收入中土地出让金及其相关收益所占比重过高现象的一种形象说法，其实质则是地方政府对手中掌握的土地资源进行资本化，来扩大财政规模，增加可支配财政资金和政府调控能力的活动。①周卫等:《土地财政形成的内在原因分析》，《北京交通大学学报(社会科学版)》2015年第1期。地方政府把土地财政作为推动城市建设和经济发展的重要手段，形成了所谓的“土地财政幻觉”。“土地财政幻觉”的最重要表现，就在于直观地认为土地出让收入远大于征地成本，没有看到因此而带来的大量隐性社会成本，即便在财力充足的情况下，地方政府也有驱动力去扩大征地规模。②唐在富:《中国土地财政基本理论研究——土地财政的起源、本质、风险与未来》，《经济经纬》2012年第2期。可见，土地财政依赖与征地范围不当扩大二者间是一种一体两面的关系，要打破地方政府的土地财政依赖，就必须限缩征地范围;而要有效限缩征地范围，就必须打破地方政府的土地财政依赖。土地财政实为寅吃卯粮、饮鸩止渴，完全扭曲了社会经济发展的基本规律，不具有可持续性。

而要打破地方政府的土地财政依赖状况，就必须考虑构建起一些财政利益的代偿机制，以弥补地方政府因土地财政被切割后所带来的财政亏空。为此，有学者提出，可考虑建立以下一些代偿机制:推进税收性土地财政发展;规范投资基金融资平台;推广市政债等债券融资;扩大资产证券化试点;鼓励民间资本参与，等等。③薛翠翠等:《城镇化建设资金规模及土地财政改革——新型城镇化背景下土地财政代偿机制研究评述》，《中国土地科学》2013年第11期。但笔者认为，除“推进税收性土地财政发展”这一路径之外，其他几种代偿机制都是一些短期的发展资金筹集措施，“借来的钱总归是要还的”，对地方政府主动打破土地财政依赖而言并不能产生强有力的刺激，因而都非治本之策。为此，笔者主张，打破土地财政依赖的利益代偿机制，应主要从推进土地税收改革的角度切入，因为只有税收才是稳定的、可预期的、可持续的财政来源。

当TBR>1时，表明实际完成时间小于其交货周期，其时间效益值大；当TBR=1时，表明实际完成时间与交货周期一致。上述两种情况说明目前的制造能力从时间效益来说是满足制造需求的，具有时间效益增益。而当TBR<1时，表明实际完成时间大于交货周期，没有产生时间效益，说明不能满足制造需求，因此在制造过程需要避免这种情况出现。

集体经营性建设用地直接入市后，不仅享有与国有建设用地“同地同权同价”的权利地位，而且还应负有同等地位的法律义务，“同等税负”即为其中的主要法律义务之一。与建设用地相关的税种主要有营业税、城市维护建设税、土地增值税、房产税、城镇土地使用税、印花税、契税、耕地占用税、固定资产投资方向调节税、企业所得税、个人所得税等。因此，集体经营性建地入市后，不论在税种还是税率上，都应当负有与国有建设用地相同的税负。在此，简单提一下其中的土地增值税和房产税。根据《土地增值税暂行条例》第2条的规定，转让国有土地使用权、地上建筑物及其附着物(房地产)并取得收入的单位和个人，为土地增值税的纳税人。这即意味着，在现行税法上，如果转让的是集体经营性建设用地使用权及其地上建筑物的，就不需要缴纳土地增值税。很显然，根据“同等税负”原则，该条规定应加以修改，增加“转让集体经营性建设用地使用权”的规定。就房产税而言，根据现行《房产税暂行条例》第5条的规定，“个人所有非营业用的房产”免纳房产税。换言之，个人所有的住宅用房是免纳房产税的。但近年来，吁求征纳个人房产税的呼声越来越高，如果一旦房产税的税源扩及于个人住宅用房，笔者认为，亦应平等地扩及于国有建设用地和集体经营性建设用地上。并且，作为财产保有税，房产税对于新增的新建房和存量的既有房应一体适用;即便是现有的存量“小产权房”，不论将来会对其采取何种行政处理措施，在其存续期间内，也应当缴纳房产税。

四、结 语

“一块地”(承包地)与“三块地”(征地、集体经营性建设用地、宅基地)的改革是整体一盘棋，尤其是“三块地”相互之间，具有改革的联动性，任何一块地改革的成功与否，都直接关联到其他土地改革的能否成功。本文提出的用地效率强制标准、强制征购收回多余地、破除“由政府组织实施”即为公益需要的魔咒、制定《土地征收目录》、提高征地补偿标准、构建土地财政代偿机制等措施，在新一轮土改的整体改革举措中，也只是一鳞半爪，或许还存在着“见木未见林”的问题。但笔者相信，缩小征地范围问题，绝不是“头痛医头，脚痛医脚”所能解决的问题，在征地制度上“直接动刀”的速效措施恐怕难以奏效。因而在本文开出的“药方”中，既有西医式的直接方式(如文章第二部分提出的措施)，也有中医式的间接方式(如文章第一、三部分提出的措施)。唯此中西医结合的方式，才能标本兼治，也才能有效实现征地范围的缩小和其他土地制度改革的成功。

Effective Institutional Mechanisms to Narrow the Scope of Land Acquisition

WANG Hong-ping
(School of Law，Yantai University，Yantai 264005，China)

The key to success with respect to the new round of land reform lies in the success to narrow the range of land acquisition.From a certain perspective of improving conservation and intensive use of land and effectively increasing the supply of construction land，mandatory efficiency standards and compulsory acquisition system to recover the excess land should be developed.From the perspective of the definition of the public interest and cutting off operating levy，legislation should get rid of“implemented by the government organization”curse and develop“land expropriation directory.”From the perspective of improving land requisition compensation standards and breaking local governments rely on land finance，compensation pricing mechanism should be reformed，and some financial benefits of compensatory mechanisms should be built.Implementation of all reform initiatives should make supporting linkage.

to narrow the scope of land acquisition;intensive land conservation;compulsory acquisition;public interest;land value-added benefits;land tax

D 922.3

A

1002-3194(2015)04-0029-10

［责任编辑:赵守江］

2015-03-19

王洪平(1975-)，山东平度人，法学博士，烟台大学法学院教授，主要研究方向为民商法学。

国家社科基金青年项目“公私法交融视域下的违法建筑问题研究”(13CFX067)