牛肉进口对我国肉牛产业的影响

文│刘艺卓 刘武兵（农业部农业贸易促进中心）

牛肉进口对我国肉牛产业的影响

文│刘艺卓 刘武兵（农业部农业贸易促进中心）

牛肉是我国第二大肉类产品，2007年以来牛肉产量稳定在600万吨以上并保持增长，参与肉牛养殖的户企数量约1300万户，肉牛产业是保障肉类供给的重要产业。近年来，牛肉需求增加拉动了牛肉进口快速增长，我国从牛肉净出口国转变为净进口国。牛肉进口激增挤占了国产牛肉的市场空间，打压了国内牛肉价格，影响了肉牛产业的健康发展。因此，研究我国牛肉进口对产业的影响及肉牛业的健康发展具有重要意义。

一、 我国牛肉进出口概况

近年来，随着人口持续增长和人均收入提高，居民对牛肉需求不断增长，国内牛肉产不足需，牛肉进口激增，我国从牛肉净出口国转变为净进口国。从历年牛肉进出口数据来看，2000年我国牛肉净出口1.1万吨，2009年转变为净进口866吨，2013年净进口增至28.8万吨（图1）。

◎图1 2000—2013年我国牛肉进出口情况

从产品结构来看，我国牛肉进出口品种非常集中。进口牛肉主要以冻去骨牛肉和冻带骨牛肉为主，2013年两者进口量分别为22.5万吨和5.8万吨，分别占我国牛肉进口总量的76.4%和19.6%，合计超过95%；出口牛肉以冻去骨牛肉为主，2013年出口5363.4吨，占我国牛肉出口总量的91.3%。

从贸易流向来看，我国牛肉进口来源地比较集中，2013年自澳大利亚进口15.5万吨，占我国牛肉进口总量的52.6%，其次为乌拉圭和新西兰，分别占23.9%和12%，三者合计约占我国牛肉进口总量的90%左右；牛肉出口市场主要为亚洲国家和地区，2013年对吉尔吉斯斯坦出口牛肉3588吨，占我国牛肉出口总量的61.1%，其次为科威特、中国香港、朝鲜和马来西亚，分别占9.1%、9%、5.3%和5.1%（图2）。

二、牛肉进口对我国肉牛产业的影响

牛肉进口有利于保障国内供给，满足国内需求，但也增加了产业经营风险，挤占了国产牛肉的市场空间，打压了国内牛肉价格，影响了肉牛产业的健康发展。

1.进口依存度增加，市场经营风险加大。虽然我国牛肉进口量占产量的比重低，但增长快，牛肉进口依存度提高。2000年我国牛肉进口依存度仅0.1%，2013年增至4.4%。进口依存度提高增强了国内外市场的联动性，国际牛肉供需和价格波动极易传导到国内，加大了经营主体面临的市场风险。此外，牛肉进口增加也将提高我国动物疫病防控难度。在供需缺口和国内外牛肉差价驱动下，我国牛肉进口和走私量都较大。据报道，2013年我国走私牛肉近300万吨，而同期从正规途径进口的牛肉不到30万吨，仅是走私渠道的十分之一。走私牛肉规避了对普通肉类通用的检验检疫程序，一旦进入流通领域，将脱离海关与进口检验检疫的监管范围，给我国食品安全造成隐患。

2.进口牛肉挤占了新增市场需求，抑制了国内生产。产量增速低于消费增速，国内产业受到抑制。2009—2013年，我国牛肉表观消费量增长了9.5%，而同期牛肉产量增长为5.6%，国内快速增长的牛肉消费需求并未能完全转化为国产牛肉的发展机遇。除了受资源约束的限制之外，进口牛肉挤占国内新增市场需求也是重要原因。与此同时，我国肉牛存栏量也出现下降，2008—2012年，我国肉牛存栏量从8900万头减至6500万头，山东、河北、安徽和河南等主产省的肉牛存栏量均出现加速下滑的势头。

◎图2 2013年我国牛肉进口来源地（左图）和出口市场（右图）

3.打压国产牛肉价格，影响农户养殖收益。肉牛产业是我国内蒙古、陕西等主产区农民增收、带动区域农业经济增长的关键产业，在一些县市甚至已经成为支柱产业。我国肉牛养殖主要以家庭养殖为基础，单位成本较高，抗风险能力较弱，需要有较高的价格水平激发农民的养殖积极性。澳大利亚、新西兰和加拿大等发达国家主要是规模化养殖，成本较低，即便征收12%的进口关税和13%的增值税后，其出口到我国的牛肉到岸税后价仍明显低于国内价格，抑制了我国国产牛肉价格，使得国产牛肉价格难以提高到与其生产成本上升和国内需求增长相匹配的水平。2013年我国进口牛肉平均到岸税后价（到岸价加上关税和增值税，未考虑码头费等）每千克约33.8元，仅相当于国内批发价（每千克约51.7元）的2/3。养牛户面对成本大、周期长、风险高、效益差的肉牛市场不得不选择放弃，大量宰杀母牛导致市场上牛源紧张，犊牛价格上涨，养殖成本不断攀升。整个产业形成恶性循环，基础母牛数量明显减少，养牛小区开始荒废，肉牛养殖环节出现严重萎缩迹象。

三、促进我国肉牛产业发展的政策建议

目前，我国人均每年消费牛肉5.25千克，与世界年人均牛肉消费10千克相比，还存在约1倍的差距，牛肉需求有较大的上升空间，未来供需缺口可能进一步拉大。近年来进口牛肉已经对国内肉牛产业产生了一定负面影响，因此，我国应立足于国内实际情况，以发展本国肉牛业为主，充分利用国外市场资源，调剂国内余缺。

1.利用和保护现有的边境政策空间。我国在入世时对农产品作出了重大承诺，关税成为保护肉牛产业惟一的边境政策。目前，我国牛肉关税水平较低，其中鲜冷牛肉的最惠国税率为20%，整头及半头冻牛肉为25%，其他冻牛肉税率为12%。在中澳自贸区中，牛肉关税最终降至零，但设定了数量触发的特殊保障机制，为我国产业发展制定了有效的保护措施。今后在多双边贸易谈判中，应充分考虑我国肉牛业的发展状况，维护好有限的关税和国内支持政策空间。此外，应加大对牛肉走私和假冒产品的综合治理力度，维护市场秩序，减小疫病风险。

2.加强和完善对肉牛产业的支持。建议借鉴日本政府的做法，对肉牛养殖户母牛饲养、栏舍建设、品种改良、牧草种植和饲料加工等多方面进行补贴，尤其是可以参照国家对母猪的补贴政策，对饲养母肉牛户实行补贴；鼓励适度规模养殖，对规模化养殖场在基础设施、种牛场、品种改良、饲料加工、屠宰加工、市场建设、草山建设与改造等方面给予重点扶持；加强肉牛产业发展的资金支持，加大对规模化肉牛养殖特别是母肉牛饲养的信贷扶持，积极拓宽融资渠道，鼓励社会资本投资肉牛养殖业。

3.建立肉牛产业预警机制。建议密切跟踪国内外价格、供需和贸易发展情况，在健全信息网络和服务平台的基础上，加强对产业趋势、供求变化和成本效益的分析预测，使养殖户和企业第一时间了解市场动态，化解农民可能遇到的生产和经营风险，增强肉牛产业抗风险能力，确保国内产业健康发展。