社会团体参与协商民主途径研究

◎李熠煜 刘迅

社会团体参与协商民主途径研究

◎李熠煜 刘迅

中共十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标之一，提出“构建程序合理、环节完整的协商民主体系、拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协调渠道。深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参与协商、社会协商”。十八届三中全会明确了社会团体在国家治理体系中的地位，既是对社会团体协商民主作用的认可，也是对协商民主主体的丰富与发展。

一、社会团体参与协商民主的可行性分析

社会团体是当代中国政治生活的重要组成部分，截至2014年底，全国共有社会团体31.0万个，比上年增长7.2%。其中：工商服务业类34099个，科技研究类16923个，教育类11412个，卫生类10060个，社会服务类44630个，文化类30101个，体育类20848个，生态环境类6964个，法律类3270个，宗教类4898个，农业及农村发展类60202个，职业及从业组织类19867个，国际及其他涉外组织类516个，其他45946个（资料来源：民政部2014年《社会服务发展统计公报》）。目前，全国性社会团体近2000个，使用行政编制或事业编制的由国家财政拨款的社会团体约200个，其中政治地位特殊、社会影响广泛的社会团体主要有全国总工会、共青团、全国妇联等。我国学界习惯将此类社会团体称为人民团体，这类团体由于其身份地位的特殊性，往往与中共各级党委和政府有着密切的联系，参政议政有更多的机会，参政议政途径多样，参政议政制度有保障，对此亦有大量研究成果存在，故不在本文的讨论范围中。

本文所讲的社会团体，是除上述工会、共青团、妇联等高度行政化的人民社团之外的其它社团，它们由于资金来源、人力资源、制度规范等方面的差异，在政治参与中受到诸多条件限制，如参与机会少、参与途径有限、参与制度无保障等。

随着社会主义民主政治的推进，社会团体参与协商民主有了更多的条件和活动空间。自由结社权是民主政治所赋予的基本权利，公民可以在法律框架内结社，因此社会团体的发展在民主政治中是被认可和受法律保护的，社会主义民主政治为社团的政治参与提供了制度安排和活动平台。

同时，社会主义市场经济的发展也为社会团体参与协商民主提供了基础。随着社会主义市场经济发展，新的利益团体也随之产生并朝着多元化方向发展。为了维护自身利益，有着共同利益目标的群体开始建立社会团体。涉及不同领域的社会团体应运而生，开始承担起政府和经济组织缺位、越位、失位方面的职责，协调和管理公共事务。

最后，协商民主价值观念的引入为社会团体参与协商民主创造了政治文化条件。受传统政治文化的影响，公民的政治参与度不高，对政治权力容易产生顺从、依赖、从属等心理。随着社会主义民主政治的不断完善，公民的民主意识、平等意识、参与意识逐渐觉醒并强化，通过组织来维护自身利益愿望迫切，协商民主价值观念的引进为社会团体协商民主参与创造文化氛围。

二、社会团体参与协商民主的主要途径

社会团体通过多种渠道参与协商民主并发挥切实作用，达到政治协商效果。总的来说，我国社会团体参与协商民主的渠道主要有以下四种：

（一）通过党政部门开设的渠道参与协商

1.参与人大、政协会议

社会团体的成员通过被推举为人大代表、政协代表，直接参与到每年的“两会”中，提出议案表达诉求；或者通过培养特定候选人并资助候选人成功当选代表该组织利益。同时，许多社会团体领导人还直接任职于政治机构，如人大、政协、党委等公共部门，这些人员在代表国家进行协商会谈时也能兼顾所属社会团体，为自己代表的社会团体谋求合法利益。

2.参与听证会

听证会是公共部门在制定或通过涉及公民个人、法人或其他组织权益政策时，通过多样性的制度形式，赋予利益相关人表达自身利益的权利和机会，并把这种利益表达作为决策参考的程序性安排及实践（陈家刚，《协商民主与当代中国政治》，2009）。我国引入听证制度，为社会组织协商参与提供了良好的平台，成为社会团体参与协商民主的重要途径。如2002年1月12日铁道部举行的“部分旅客列车车票实行政府指示价方案”听证会，中国消费者协会在听证会议中发挥了重要作用，对列车车票的最终定价产生了重要的影响。

3.提供政策建议及咨询

政府在行政管理活动中不可能考虑到所有社会团体的利益，掌握与社会群体相关的所有信息。在这种情况下，社会团体可以发挥作用，为政府决策提供相关的信息。政府部门在制定或实施政策时，通常会向相关的社会团体进行意愿调查，咨询并听取意见建议，及时反馈信息给决策中心。政府问政于社会团体的过程实际上为社会团体参与协商民主提供了机会，尤其在环境、公共卫生、教育、社会保障等方面，社会团体能通过其掌握的有效信息向政府提供建议，并起到监督政府行为的作用。

（二）通过发挥专业特色参与社会公共事务

1.举办学术会议、座谈会、论坛

社会团体通过邀请公共部门代表、学者、专家、利益相关者等参加学术会议、开展学术论坛，在活动中就特定社会问题进行沟通交流，表达社会团体利益诉求，提出社会治理意见建议，扩大学术影响范围，引起政府关注。如2015年10月10日在兰州大学召开的“政府绩效管理与绩效领导学术会议”，邀请了国内外著名学者、公共部门代表。出席本次会议的有美国波特兰州立大学马克·汉菲尔德政府学院院长RonaldTammen、日本早稻田大学公共管理研究生院副院长HisaoTsukamoto、全国政府绩效管理研究会会长高小平、中央编办督查司司长田玉萍等。会议借助学术交流平台，解决我国政府绩效管理中的遇到的新问题，对政府绩效管理提出意见建议。

2.提起行政复议或诉讼

随着法律制度的逐步完善，越来越多的社会团体运用法律武器来参与协商民主，对政府不当行政行为提起行政复议或诉讼。例如，北京大学法学院妇女法律研究与服务中心成立多年来深入研究妇女权益保障和法律援助制度；参与公益诉讼，紧抓妇女权益保障的重点、热点、难点问题；关注高校在读女硕士、女博士生育权问题，采取多种渠道和措施积极推动立法和政策的改革，召开法律研讨会引发社会关注，推动相关部门对女性群体生育权限制性规定的改革，从立法的层面上解决了在校女硕士、女博士们的生育限制问题。

（三）通过既有资源建立不同社会团体间的协商渠道

1.调查问卷

调查问卷是科学研究的常用工具之一，社会团体之间也通过共享信息资源，引入调查问卷为参与协商实现目标服务。通过向公民发放相关议题的调查问卷，让公民在充分了解议题的情况下参与问卷调查，从回收的有效问卷中分析得出结论，为政府行动建言献策。问卷调查不仅可以降低社会团体的活动成本，还能产生巨大的社会影响，有时甚至可以收到意想不到的效果。如2008年上海市松江区心理咨询协会和上海沁园心理健康咨询中心组织开展的“大学生幸福感”调研活动，通过问卷调查的方式向松江区大学城的大学生、研究生展开调研。调查问卷主要从精力充沛、情绪稳定、人际和谐度、自我充实度以及生活满意度五个方面考察当代大学生的幸福感，从心理学、社会学、人口学等角度出发，把社会发展需要与大学生的幸福感相结合，思考新形势下的社会发展问题。该调查问卷的结论，对教育机构定位大学生心理、调整教学方式提供了重要参考。

2.信息分享

我国现行社会团体登记管理条例规定社会团体实行非竞争原则，即同一个行政区域内不得有两个相同性质的社会组织。另有规定，一些社会组织不得在全国建立分支机构。因此加强社会团体之间的信息分享显得十分必要和迫切，特别是组织目标和价值理念相近或一致的社会组织之间。社会团体之间的联合有利于整合资源实现共享，提高社会团体参与影响力、政治参效率与效果。如2004年绿色家园等9家环境保护社团在国家林业局中国绿色时报会议室举行了《中国西南水电开发热的冷思考》为题的研讨会，恳请有关部门向社会公布水电站开发的环境影响报告、项目设计可行性报告，科学合理评价该项目对社会经济影响，在环保界、学术界和科学界引起了巨大反响。

（四）通过媒体等外力参与协商民主

1.新闻媒体

新闻媒体在现代公共生活中扮演重要角色，通过新闻媒体可以提高对事件的关注度。随着我国新闻媒介的不断发展和政府政策管制的放宽，社会团体借助媒体力量实现利益诉求成为一种有效快捷参与协商民主途径。例如，在中国性病艾滋病防治协会倡导下，卫生部于2000年聘请著名艺术家濮存昕为艾滋病防治宣传员；与中宣部、中共云南省委宣传部联合举办大型艾滋病防治知识宣传活动；与多部委联合举办预防艾滋病大型晚会——《中国的温暖》，在中央电视台第三套节目黄金时段播出，对艾滋病防御知识、对患者的偏见的消除等在全国范围内进行宣传，以后该协会的活动受到国务院卫生部的高度重视。

2.出版报纸、杂志、期刊

通过期刊、杂志、报纸表达社会团体诉求、影响公共舆论和政府政策是社会团体参与协商民主的一种间接途径，是社会团体参与协商民主的重要基地和舞台。如北京灿雨石信息咨询中心的《社区参与行动简讯》，主要出版社区治理的相关内容，总结社区参与协商民主经验，已成为具有较大影响力的报刊。此外，社会团体也积极利用网络资源，或自己，或与挂靠单位联合创办网站，定期通过发布社团信息、举办网上论坛、网上问卷调查、民意测验等方式参与协商民主，影响政府政策。

3.国际化组织

随着全球化的趋势加强和我国对外开放水平的提高，一些国际团体开始进入我国。一方面，国际组织能为我国社会团体发展提供所需资金、技术、人才等；另一方面，通过与国际组织的合作，社会团体能够发挥更大的社会影响力。如最早进入我国的福特基金会，鼓励草根组织、非政府组织、研究中心等社会团体之间进行合作，并与社会团体在社会性别平等、关注贫穷和弱势群体等问题上进行合作；资助北京大学法学院妇女法律研究和服务中心、北京心理危机研究与干预中心等社会团体，充分发挥社团作用，为我国社会主义建设事业服务。

三、社会团体参与协商民主存在的问题

1.缺乏制度保障

中共十八大报告中首次提出并确认社会主义协商民主概念，协商民主的各项工作制度需要在实践中不断总结完善。当前，我国社会团体参与政府、中共党委、人民团体的协商工作并没有相应的制度规定。社会团体在协商中如何提出协商议题？以什么样的协商内容和形式参与？协商结果如何报送和使用？协商成果办理如何反馈及保持？在这些问题上都没有对应的制度出台。缺乏制度的硬约束，社会团体参与协商民主的随意性、临时性和被动性较大。社会团体在遇到与自身利益相关的议题时，没有制度作为活动依据，具体的协商信息不对称。社会团体想要维权，只能通过向主管单位反映情况，寄希望于领导人影响力去解决问题，不利于社会团体发挥协商作用。

2.渠道和平台有限

社会团体虽然作为我国协商民主的重要主体组成部分，但在政治生活实践中参与协商民主的渠道和平台仍然十分有限。目前，各级政府和党委与社会团体的协商主要通过召开临时会议或者是公开向利益相关者征求意见的方式，与人大政协的协商主要通过组织代表在“两会”中提交议案或提案的方式，但人大、政协席位本来数量有限，社会团体所占席位更少，社会团体代表声音弱小，得不到应有的关注。社会团体除了按国家有关章程所规定召开代表会、座谈会以外，自己组织内部缺少必要的协商民主计划和制度化规范，常态化的参与协商民主更是少见。

3.社会团体内部协商民主参与机制不健全

社会团体由于自身人力、物力、财力等方面的不足，建设水平有限，组织内部缺乏统一的工作流程，协商民主缺乏应有的保障机制，与各级党委、政府的协商具有临时性和被动性；社会团体主动代表民众公共诉求，通过协商解决的问题也缺乏相关的操作程序。另外，社会团体之间没有形成合作互惠的协商民主机制，各自为政，资源得不到最大限度的共享，缺乏团体协商合力。组织为公众协商民主参与开辟渠道搭建平台的工作手段和服务方式创新不足，协商民主参与的广泛性有待开发。

四、加强社会团体参与协商民主的思考

社会团体作为公民意愿和诉求的代表者，充分发挥其协商民主的作用需要加强以下几方面：一是通过立法形式明确社会团体的协商民主主体地位。社会团体参与协商民主缺乏制度保障，究其深层原因是主体地位不明确。中共各级党委和政府应当积极落实十八大《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》相关规定，尽快出台社会团体参与协商民主的详细规章制度和实施办法，从制度上确保其主体地位。二是拓展社会团体参与协商民主的空间。社会团体参与协商民主应该成为公共部门社会治理的补充和延伸，社会团体应当结合社会发展热点、难点、重点问题，不断拓展参与协商民主的空间。三是提升社会团体协商民主能力。建立健全社会团体参与协商民主机制是保障社会团体健康有序发展的基础，此外社会团体要保持独立性，在参与协商民主实践中不断总结经验，提升参政议政能力。

（李熠煜，湘潭大学公共管理学院教授；刘迅，湘潭大学公共管理学院教师/责编刘玉霞）