基层公共决策中的协商民主——基于杭州市上城区城乡社区协商民主的案例研究

◎顾建军

基层公共决策中的协商民主——基于杭州市上城区城乡社区协商民主的案例研究

◎顾建军

协商民主与公共决策具有一种天然的内在逻辑关联性。作为我国基层协商民主的重要组成部分，加强城乡社区协商民主建设，有利于提高基层公共决策的科学性和合法性。本文拟通过结合杭州市上城区城乡协商民主的实践，论证其在基层公共决策中的必要性和重要性。

一、城乡协商民主与基层公共决策

协商民主是在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式。

协商民主与公共决策具有一种天然的内在逻辑关联性。协商民主本身就是相关利益主体进行公开协商、对话、辩论的一种决策模式，能够促进公共决策的的科学性、公开性和合法性。尤其是适用于基层公共决策。美国学者詹姆斯·D·费伦认为，一个团体或社区的人们在作出集体决策之前进行讨论和协商，其目的包括：提供私人信息；减少或克服有限理性；推动或鼓励一种赋予需求或需要正当化的特殊模式，有助于在团体的监督下促进决策实施的可能性；提高参与者的道德修养和知识水平；独立于讨论结果，做“正确的事情”。坚持协商于决策之前和决策之中，能够使政策在共识基础上获得广泛支持，在执行过程中得到有力推进，从而使政策本身与维护群众利益的初衷相一致。

中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》指出，涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，建立健全基层协商民主建设协调联动机制，稳步开展基层协商，更好解决人民群众的实际困难和问题，及时化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定。《意见》提出要发挥协商民主在基层公共决策中的作用，比如，推进乡镇、街道的协商要“围绕本地城乡规划、工程项目、征地拆迁以及群众反映强烈的民生问题等，组织有关方面开展协商”，“跨行政村或跨社区的重要决策事项，根据需要由乡镇、街道乃至县（市、区、旗）组织开展协商”。再比如，推进企事业单位的协商中，要“积极推动由工会代表职工与企业就调整和规范劳动关系等重要决策事项进行集体协商”。这都说明，在基层公共决策中，要发挥好协商民主的重要作用。

城乡社区协商民主是我国基层协商民主、基层群众自治实践的重要组成部分，也是我国民主政治建设的重要内容。2015年7月22日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强城乡社区协商的意见》，从有效化解基层治理面临的挑战、维护基层广大群众的民主权利、促进基层民主发展的高度，进一步明确了城乡社区协商的基本原则、目标任务、制度建设和能力提升等重点内容，从而为我国基层民主突破性发展创造了新的机会和窗口。

城乡社区协商民主，是以城乡社区这一社会基本单元为基础，围绕基层群众共同关心的涉及群众切身利益的重大事项，以及存在显著分歧和冲突的公共决策问题，借助制度化、规范化、程序化的形式，通过广泛的参与、利益表达、对话沟通，最终形成共识的民主治理形式。

我国基层城乡社区的各种协商民主实践，覆盖了基层治理中的群众自治实践，涉及到民主决策、管理和监督等环节。特别是，城乡社区协商民主有利于加强基层公共决策的科学性和合法性。

二、杭州市上城区城乡协商民主实践与基层公共决策

杭州市上城区在经济社会发展的同时，产生出形式多样的基层协商民主实践。其中，城乡社区协商民主已经成为基层社会治理中普遍使用的手段与方法之一，特别是在促进基层党委政府科学决策中发挥了重要作用。

上城区是杭州市的中心城区所在，面积虽小，经济总量和人均GDP都居于全市前列，2012年的GDP总量达670亿元，人均GDP达20.33万元，与世界中等发达国家水平相当。经济的迅速发展不仅提高了人们的物质生活，也改变了人们的思想价值观念、生活方式和政治生活态度。不同的社会阶层和各个利益主体都积极谋求利益表达和政治参与的有效通道，希望将自己的意愿和诉求输入政府决策系统。这一点在城乡社区基层也表现得非常明显。上城区目前的城乡社区协商民主实践，根据其显现出的功能和居民参与的方式等因素，大致分为民主决策式、民主管理式、民主监督式和民主自治式四种模式。本文主要关注于城乡社区协商民主在基层公共决策中的实践。

1.“湖滨晴雨”工作室：拓宽公共决策的参与渠道

“湖滨晴雨”工作室成立于2009年12月，是杭州市乃至国内第一个街道（社区）层面的综合性民主民生互动平台，通过“一室六站两员四报”的工作方式，让党员干部、社区居民、辖区企业积极参与到社会事务的管理和决策中，以各方参与、多方协商的方式解决基层社会中的一系列事务。一室即“湖滨晴雨工作室”，六站是设在六个社区的“民情气象站”，两员即民情预报员和民情观察员，四报即“民情气象一天一报、民生焦点一周一报、民生时政一月一报、民生品质一年一报”。

“湖滨晴雨”通过由12名市、区职能部门负责人和专家学者组成的民情预报员，以及由55名湖滨地区的党代表、人大代表、政协委员、单位职工、新杭州人、社区居民等不同层面的人员组成的民情观察员，宣传政策、听取民情、收集民意，为有关部门决策提供有益参考。在充分收集民意的基础上，工作室还就民意聚集的焦点召开协商座谈会，让老百姓畅所欲言地展开讨论，为科学决策奠定民意基础。

基层的社会事务纷繁复杂，影响和谐的常常是散落在街巷里弄的小事，“湖滨晴雨”工作室为基层管理部门编织了全覆盖的信息网络，通过动员社区居民参与其中，大大缩小了网络的孔眼，让信息采集更细致更及时更少遗漏，使街道社区的民生决策更有针对性。

截止2012年底，工作室共收到社情民意、舆论信息3000余条。通过这些信息，基层管理部门能更快更准确地知民所需，解民所急。近几年，街道、社区的很多创新项目均源自工作室所采集的民意，如湖滨老年人百味食堂、新侨饭店周边屋顶美化、老小区美化家园、“帮一把”社区便民服务等。工作室上报的一些信息甚至得到了市有关职能部门的响应，如调整60-69周岁老年人公交优待政策、建立企业退休人员职工大学等。作为中国社科院的“全国社会心态观测点”，“湖滨晴雨”拓宽了基层管理部门的决策入口，使决策的内容更贴近百姓的实际需要，从而使党委和政府在“就什么而决策”的问题上让百姓参与其中，在决策前端实现了民主。

2.民间智囊团：为民主决策注入草根智慧

南星街道水澄桥社区的民间智囊团，由社区阅历深、威信高、脑子活、愿奉献的居民骨干、小组长、党员等组成。民间智囊团每月初定期召开会议，汇报交流收集的民情民意，对居民反映集中的问题展开讨论、提出建议，并将结果汇报给社区，由居委会及时商讨落实智囊团的好提议；社区也会就疑难问题、重大决策与智囊团成员协商，以“头脑风暴”的方式解决民生问题。

民间智囊团将散落的民声聚集起来，以制度化的方式与社区管理部门进行协商，是基层群众参与民主决策的有益尝试。成立至今，共举办了200多场次的协商活动，成功解决了100余件事件，通过成员收集上来的好提议，为居民办了很多实事。

3.居民议事协商会：搭建民主决策制度化平台

社区的自治组织性质决定了其通过社区居民共同协商解决问题的取向。在实践中，上城区的社区除了利用社区成员代表大会、社区共建理事会、社区居民委员会等法定的社区自治组织与居民协商有关事宜外，还因地制宜地发展出了其他形式，如紫花埠社区的居民议事协商会，海月桥社区的现场听政会，这些形式将社区的事务公开与居民的议事协商结合起来，让居民全方位全过程地参与社区事务决策，变“为民做主”为“让民做主”，大大提高了社区决策的民主程度，是社区民主意识和自治精神的体现。

杭州市上城区将城乡社区协商民主镶嵌到事关经济、政治、文化、社会、生态文明建设的基层治理之中，通过多元主体的对话、沟通、商议等方式，了解群众意愿和利益诉求并获得群众的理解与支持，拓宽基层群众理性、合法、有序表达利益诉求的渠道，使城乡社区协商民主成为基层公共决策普遍使用的手段与方法之一，有效地促进了城乡社区协商民主在基层公共决策中的实践，对于完善基层公共决策具有重要的借鉴意义。

三、切实发挥城乡协商民主在基层公共决策中的作用

城乡社区协商是基层群众自治的生动实践，是社会主义协商民主建设的重要组成部分和有效实现形式。推进城乡社区协商，关键是要让人民群众有政策的决定感。

涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，通过各种方式、在各个层级、各个方面同群众进行协商。积极推进权力运行公开化、规范化，让人民群众有提议权、决定权和监督权，让权力在阳光下运行，切实发挥城乡协商民主在基层公共决策中的作用。

1.明确协商内容，提高决策的目的性

要根据当地经济社会发展实际，坚持广泛协商，针对不同渠道、不同层次、不同地域特点，合理确定协商内容，主要包括：城乡经济社会发展中涉及当地居民切身利益的公共事务、公益事业；当地居民反映强烈、迫切要求解决的实际困难问题和矛盾纠纷；党和政府的方针政策、重点工作部署在城乡社区的落实；法律法规和政策明确要求协商的事项；各类协商主体提出协商需求的事项。

2.确定协商主体，提高决策的参与性

城乡社区协商的主体包括：基层政府及其派出机关、村（社区）党组织、村（居）民委员会、村（居）务监督委员会、村（居）民小组、驻村（社区）单位、社区社会组织、业主委员会、农村集体经济组织、农民合作组织、物业服务企业和当地户籍居民、非户籍居民代表以及其他利益相关方。涉及行政村、社区公共事务和居民切身利益的事项，由村（社区）党组织、村（居）民委员会牵头，组织利益相关方进行协商。涉及两个以上行政村、社区的重要事项，单靠某一村（社区）无法开展协商时，由乡镇、街道党委（党工委）牵头组织开展协商。人口较多的自然村、村民小组，在村党组织的领导下组织居民进行协商。专业性、技术性较强的事项，可以邀请相关专家学者、专业技术人员、第三方机构等进行论证评估。协商中应当重视吸纳威望高、办事公道的老党员、老干部、群众代表，党代表、人大代表、政协委员，以及基层群团组织负责人、社会工作者参与。

3.拓展协商形式，提高决策的科学性

要坚持村（居）民会议、村（居）民代表会议制度，规范议事规程。结合参与主体情况和具体协商事项，可以采取村（居）民议事会、村（居）民理事会、小区协商、业主协商、村（居）民决策听证、民主评议等形式，以民情恳谈日、社区（驻村）警务室开放日、村（居）民论坛、妇女之家等为平台，开展灵活多样的协商活动。推进城乡社区信息化建设，开辟社情民意网络征集渠道，为城乡居民搭建网络协商平台。

4.规范协商程序，提高决策的合法性

村（社区）党组织、村（居）民委员会要在充分征求意见的基础上研究提出协商议题，确定参与协商的各类主体；通过多种方式，向参与协商的各类主体提前通报协商内容和相关信息；组织开展协商，确保各类主体充分发表意见建议，形成协商意见；组织实施协商成果，向协商主体、利益相关方和居民反馈落实情况等。对于涉及面广、关注度高的事项，要经过专题议事会、民主听证会等程序进行协商。通过协商无法解决或存在较大争议的问题或事项，应当提交村（居）民会议或村（居）民代表会议决定。跨村（社区）协商的协商程序，由乡镇、街道党委（党工委）研究确定。

5.运用协商成果，提高决策的执行力

要建立协商成果采纳、落实和反馈机制。需要村（社区）落实的事项，村（社区）党组织、村（居）民委员会应当及时组织实施，落实情况要在规定期限内通过村（居）务公开栏、社区刊物、村（社区）网络论坛等渠道公开，接受群众监督。受政府或有关部门委托的协商事项，协商结果要及时向基层政府或有关部门报告，基层政府和有关部门要认真研究吸纳，并以适当方式反馈。对协商过程中持不同意见的群众，协商组织者要及时做好解释说明工作。协商结果违反法律法规的，基层政府应当依法纠正，并做好法治宣传教育工作。

（顾建军，中共中央编译局博士后，农工党中央宣传部干部。本文系国家社科重大项目“健全社会主义协商民主制度研究”＜项目号：13ZZD033＞课题阶段性成果之一/责编刘玉霞）