人群拥挤踩踏事件原因与应急处置探究—上海外滩迎新踩踏事件的反思

◎ 袁千里

人群拥挤踩踏事件原因与应急处置探究—上海外滩迎新踩踏事件的反思

◎ 袁千里

随着大型群众性活动在各大城市普遍开展，大型活动可能引发的人群拥挤踩踏事件也逐渐引人关注。本文即以上海市外滩风景区拥挤踩踏事件为案例，回顾此次事件的发生过程，对人群拥挤踩踏事件的原因及特征进行分析，并提出相应的应急管理和处置措施。本文认为人群拥挤踩踏事件的起因是人群因素、环境因素和管理因素的相互作用。该类事件具有事件突发性、决策非程序、应急综合性强、救援难度大的特点。因此需要加强应急预案建设、现场情况监控、应急动态决策等应急措施，建立完善的人群拥挤踩踏事件应急体系。

大型活动 人员安全 应急处置

1.引言

近几年来，随着我国经济社会文化事业的快速发展，各类主题和风格的大型群众性活动越来越流行。这些活动场所往往会形成大规模人群聚集，造成人群骤聚骤散、人群无序流动、人群情绪失控等安全问题，极易引发人群骚乱或拥挤踩踏等各类安全事故。如果大型活动中对突发大规模人群应急管理和处置不力，将严重危及人民生命和财产安全，造成广泛的不良社会影响和政治影响。2014年12月31日上海外滩风景区发生严重踩踏事件，提醒我们需要更加关注大型活动中的拥挤人群突发事件应急管理工作。本文即以“12·31”上海外滩风景区踩踏事件为案例进行分析，试图探究大型活动人群拥挤踩踏事故应急管理和处置策略及方法。

2.事件回顾

2014年12月31日晚23时35分左右，上海市外滩风景区陈毅广场东南角通往黄浦江观景平台的人行通道阶梯处发生拥挤踩踏，造成36人死亡，49人受伤。表1是本文根据官方公布的调查报告与相关新闻报道，对该事件发生过程的回顾。

12月31日当晚，虽然原定在外滩地区举办的新年倒计时灯光秀活动因人群安全问题取消，转移到与之距离不远的外滩源举行，然而仍然有大批群众通过各类交通方式自发前往外滩进行跨年活动。当晚20时起，大量市民游客涌向外滩观景平台。至事发时，外滩风景区的人流量已增加至约31万人。同时，周边轨道交通网已共计运送乘客超过1000万人次，人流仍然不断涌向外滩风景区。

与人流量不断增加相反的是，当晚20时在现场维持秩序的民警数量仅为350名。尽管随后上海市公安局和黄浦区公安分局根据人流监控与现场民警经验判断，向外滩风景区增派了一定数量的警力，然而至事件发生时在外滩风景区的民警数量仍然仅为510名，其中陈毅广场80名，并未在外滩风景区沿线道路实施交通临时管制措施。同时，上海市公安局官方微博曾发布微博播报外滩实时消息，建议群众不要前往外滩风景区，并未被游客广泛获知。

23时35分，外滩陈毅广场人行通道阶梯处上下人流不断对冲后在阶梯中间形成僵持，继而形成“浪涌”，随后僵持人流向下的压力陡增，造成阶梯底部有人失衡跌倒，继而引发多人摔倒、叠压，致使拥挤踩踏事件发生。

拥挤踩踏事件发生后，警方从监控探头中发现陈毅广场发生人员滞留的情况，立即调集值班警力赶赴现场，采用“强行切入”的方式进入现场进行施救。在热心市民的帮助下，民警将伤员移至平地进行抢救。随后救护医疗力量进入现场，将伤员迅速转运至附近医院。同时，组织力量统计伤亡人员信息并联系伤亡人员所在单位和家属。

3.踩踏事件成因分析

表 上海市外滩风景区人群拥挤踩踏事件回顾

从以上对外滩人群拥挤踩踏事件的回顾中可以看出，造成拥挤踩踏事故的原因是多方面的，主要是人群因素、环境因素和管理因素的相互作用与影响。

3.1 人群因素

人群拥挤踩踏事件产生原因与人群密度、人群流向和人群意识直接相关。首先，发生拥挤踩踏的直接原因是由于人群密度太大。这种情况下一旦出现人员跌倒，人群将来不及反应，造成踩踏。其次，大规模人群在移动过程中会出现“成拱现象”或“异向群集”，极易引发拥挤踩踏事件。事发当晚，大量游客涌入人行通道阶梯处，形成不稳定的拱形人群。同时，上下阶梯的人流形成异向群集，不断对冲形成僵持。最终随着阶梯上一部分人的跌倒，引发了踩踏事件。再次，人群中缺乏自我保护知识和安全意识也往往使自身难以判断现场形势，无法采取一定措施来脱离拥挤的现场。

3.2 环境因素

大型活动场所的部分特定区域如出入口、楼梯、桥梁、疏散通道、看台、舞台等都是拥挤踩踏事故的易发地段。人群在这些场所环境因素往往是从宽敞空间拥向较狭窄的空间，容易形成局部人群密度骤增，易引发拥挤踩踏问题。而且由于这些区域设计布局并不合理，存在路面不平、坡度过大、照明不足等问题，容易导致人群中个体跌倒问题，从而导致踩踏事件发生。

3.3 管理因素

引发人群拥挤踩踏事件最为关键的原因是对人群管理的不到位。许多此类事故都是由于管理者不能很好地对人群进行疏导、分流和控制，导致人群失控，加之应急能力差，致使事故的损害后果扩大。首先，事前对活动人群数量预判不足。政府部门并没有对重点公共场所可能存在的大量人员聚集风险进行评估，应对准备严重缺失。其次，事中对人群引导和控制不足。面对外滩风景区当晚人员流量呈上升趋势，政府部门并未对周边道路实施交通临时管制措施，并没有及时在外滩风景区安排足够的指挥疏导力量，为现场人员提供准确的信息，引导游客疏散并安抚其不安的情绪。再次，事后现场应急响应及处置不力。现场民警缺乏必要工具和手段进入核心区域，无法第一时间疏散聚集群众，难以将受伤群众转移到安全区域。同时，医疗机构未能及时获得踩踏事件信息，未能第一时间到达现场进行救援。

4.踩踏事件应急处置特点

4.1 事件突发性，准确预测难度高

大型活动中人群往往会在短时间内大量聚集，使活动场所人口密度迅速上升，超出活动主办方之前预期。活动管理方难以对这类突发的人群集聚进行事前的准确预测。此外，在拥挤人群中，一件极小的事情就可能导致非常严重的后果，难以被人察觉。在外滩事件中，政府部门并没有预测到22时后外滩陈毅广场区域人口密度迅速升高，导致阶梯处有人跌倒致使踩踏发生。

4.2 缺乏充分信息，应急决策非程序化

由于大型活动中人群拥挤踩踏事件及其征兆一般是突然发生、无章可循、演变迅速，导致管理者在进行应急决策和处置过程中缺乏充分信息，如事发场所人流、踩踏伤员数量及其受伤情况、现场工作人员配置情况、周边道路交通情况、就近医疗资源情况等。这就使得活动管理者需要在有限信息、有限资源、有限时间的条件下寻求应急处置方案，进行大量非程序化决策，迅速地从正常情况转化到应急情况。

4.3 事件情况多变，应急处置综合性强

对人群拥挤踩踏的应急管理和处置不仅仅是对活动场地特定区域的人员疏导和控制，更需要周边道路与公共交通网络对总体人流的限制。当踩踏事件发生后，现场应急处置不仅需要及时疏散人群，也需要保障周边道路交通畅通，及时救治受伤人员，安抚游客情绪。因而，人群拥挤踩踏事件的应急处置综合性强，需要各个政府管理部门协调配合，满足现场多元化的应急处置需求。

4.4 现场环境复杂，应急开展难度大

人群拥挤踩踏事件现场往往应急处置范围广、应急对象构成复杂、现场环境嘈杂，导致现场应急救援开展存在一定难度。被踩踏人员往往被人流包围，救援人员难以迅速确定受伤人员位置，也难以在人群中开展应急措施。其次，嘈杂的现场环境和急躁的人群情绪使伤员位置、伤员情况等关键救援信息和疏散通道、安全出口等人群疏导信息难以有效传递，使现场救援开展遭遇困难。

5.人群拥挤踩踏事件应急管理及处置措施

面对大型活动人群聚集及其可能引起的拥挤踩踏事件，相关政府部门需要进一步完善大型活动人群拥挤应急管理措施，提高人群踩踏事件应急处置能力和水平。

5.1 建立健全应急预案，加强预案日常演练

政府部门应当通过分析活动现场的环境条件，科学预测到场人员的最大数量，充分考虑各种可能的偶然因素和情况变化，制定科学的应急预案。这些应急预案应对现场情况与空间布局、可能发生的危险状况、应急程序、应急人员物资、应急组织指挥等方面做出周密的安排。针对活动场所特定高危区域如阶梯、出入口、窄门等，应进一步完善应急预案的内容，尽可能考虑多种人群拥挤情况，并制定相应应急对策。应急预案的维护是完善应急预案的必须措施。预案要取得良好的效果，就需要进行演练及不断修改。演练可增强队伍的整体能力，充分熟悉预案的内容。管理者也可以通过演练，发现预案的不足并不断加以完善。

5.2 完善事件前期预判，落实安全保障措施

对人群流量情况的准确预判能够有效帮助政府部门和活动管理者更好地建立和完善人流管理和应急处置预案。政府部门和管理者能够提前识别活动场所面临的活动特性、人群类别、环境因素、场地类型、组织管理等方面的风险要素，进而对这些风险要素进行定量和定性评估，进一步确定适当的人群拥挤踩踏事件应急管理和处置措施。

5.3 健全实时监控措施，准确研判动态决策

5.3.1 实时监控现场及周边情况

准确获取活动场所人群流量和分布信息，尤其是重点区域的数据对及时调整人群拥挤应急管理策略至关重要。因此可引入现代信息技术手段如大数据技术，及时发现活动场地人群聚集情况，为人群拥挤应急管理实时决策提供有力的数据支持。同时，通过将分散在各个部门和运营主体，如交通部门、消防部门、公安部门的数据信息，汇总起来进行综合分析，及时给管理决策提供服务。

5.3.2 准确研判并进行动态决策

由于人群拥挤踩踏事件突发性和多变性，政府部门和活动管理者需要根据所采集到的有限信息，在短时间内及时对应急人员、应急资源进行调整。首先，政府部门需要对所采集的现场情况信息进行实时分析与综合评估，将其与预先制定的警情界限阈值进行比较，及时确定其警戒级别。随后，根据不同的警戒级别，政府部门发出相应警报，及时启动预警系统，将预警信息发布至相关政府部门、社会组织及公众。最后，当预警信息发布之后，相关政府部门则需要迅速做出反应，按照应急预案进行人群拥挤踩踏事件的应急管理和处置。

5.4 保障部门协同合作，完善协调指挥机制

由于人群拥挤踩踏事件应急处置综合性强，需要同时满足多种应急救援需求，如及时疏散人群、及时运送救治伤员、及时安抚周边游客情绪等多元化需求，因此也就需要政府各个相关部门的协同配合。在人群拥挤踩踏事件应急管理中，横向不同部门之间协同配合，如公安、交通、消防、医疗等多个部门的相互协同合作是及时救援的关键。同时，纵向上下级政府部门的指挥和支援是应急处置的有力保障。各个部门应当根据事先制定的应急预案进行共享信息、有序指挥、合理分工，结合现场实际拥挤踩踏情况开展应急措施。

5.5 加强现场处置能力，保障处置人员物资

5.5.1 培养应急团队的现场处置能力

训练有素的人员队伍可以在人群初现群集现象时及时加以控制，也是人群拥挤事件的第一道应急处置力量。现场一线应急团队成员不仅可以控制现场秩序，增强人们脱离危险的信心，而且可以在发现有人行进较慢或跌倒时，及时予以帮助，避免产生连锁反应。同时，当踩踏事件发生后，能够第一时间建立应急处置空间，开展应急救援措施。

5.5.2 补充现场应急处置工具物资

现场应急管理和处置人员不仅仅需要提高自身应急知识和能力，更需要合适的应急处置工具来协助他们进行应急救援。在人群拥挤踩踏事件现场往往场地环境嘈杂、人群情绪激动，难以进行控制和疏导，那么处置人员需要有效的信息传播工具、人群隔离手段、急救医疗设施等，及时准确发布活动信息、疏散通道、安全出口、警示信息，隔离人群建立应急空间，必要时开展应急抢救。

6.总结

本文通过对上海外滩人群拥挤踩踏事件的回顾与分析，探究人群拥挤踩踏事件的产生原因、应急特点以及相应的应急管理和处置措施。本文认为大型活动中人群拥挤踩踏事件往往具有突发性、多变性、应急难度大、应急综合性强等特点。政府部门和活动管理方需要从事前预判、事中管理、事后处置三方面入手，建立体系化的人群拥挤踩踏事件应急管理和处置措施，控制关键人群因素和环境因素，避免类似踩踏事件的再次发生。

作者单位：复旦大学国际关系与公共事务学院

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