地方立法协商的程序分析：基于人民政协的视角

◎肖存良

地方立法协商的程序分析：基于人民政协的视角

◎肖存良

中共十八届三中全会报告指出，要“构建程序合理、环节完整的协商民主体系”，提出了协商民主的程序化问题；中共十八届四中全会报告指出，要“健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用”，提出了人民政协立法协商问题。事实上，在中共十八届三中和四中全会正式把“立法协商”作为重要的协商内容之前，人民政协立法协商已经在部分地方省市政治实践中自发存在，只是尚未从“自发”上升到“自觉”。而且，由于全国政协与地方政协是工作指导关系而不是领导关系，因而全国各省市在立法协商实践中并没有形成统一的程序，全国政协也没有发布地方立法协商的统一程序，这种情况非常不利于立法协商的推进和规范。本文从全国各地的实践经验出发，基于人民政协的视角，对地方立法协商中的基本程序做一分析，希望这个问题能够引起重视，加快制定统一的立法协商程序，推动立法协商有序发展。

一、地方立法协商的过程性程序

地方立法协商的过程性程序主要产生于地方立法过程之中，主要就是地方政协在地方立法过程中与中共地方党委、地方政府和地方人大互动所形成的结构形态。在我国的立法主体中，地方性法律由地方人大及其常委会制定发布，地方性政府规章则由地方政府制定、地方人大通过之后发布，中共地方党委在地方立法过程中实行统一领导，总揽全局，协调各方，决定地方立法中的重大体制和重大决策调整，但不具体干涉立法过程。这样，地方立法协商实际上就涉及到地方政协与中共地方党委、地方政府和地方人大之间的关系。从四者在

地方立法过程中的互动关系与结构形态来看，主要形成了两种过程性程序。

一是中共地方党委居中协调型协商程序。在地方立法协商过程中，地方人大及其中共党组把法律草案通过中共地方党委转交给地方政协协商，地方政协组织委员提出意见之后，又通过地方中共党委把法律草案及其修改意见转交给地方人大，地方人大采纳政协委员的意见建议。在这个过程中，中共地方党委居中协调，总揽立法协商全过程。以2014年《北京市大气污染防治条例》的协商过程为例。在这个过程中，首先是北京市人大常委会中共党组将《北京市大气污染防治条例》（草案）向中共北京市委常委会汇报。中共北京市委常委会研究之后，将法规草案交由北京市政协协商。北京市政协接到中共北京市委来函之后，组织政协委员对法律草案进行协商，然后将委员们的协商成果进行汇总，形成报告报送中共北京市委，再由中共北京市委转北京市人大常委会立法参考。北京市人大常委会收到报告后，认真研究、分析和采纳，把采纳报告也通过中共北京市委转送北京市政协。至此，整个立法协商过程完全结束。

第二种过程性程序是两次协商。我国地方立法的重要特征就是中共党委领导下的部门立法，地方政府在中共地方党委领导下，将立法职权委托给相关行业或主管部门，由其担任地方立法起草主体。相关行业或主管部门在法律草案起草完成之后交给政府法制办，政府法制办对法律草案审查之后，交给人民政协社会与法制委员会，人民政协社会与法制委员会组织政协委员对草案进行协商，政协委员对法律草案提出意见建议之后，由人民政协社会与法制委员会送达政府法制办，政府法制办根据政协委员的意见建议和自身审查的意见建议，对法律草案进行修改。政府法制办将法律草案修改之后报送地方人大法工委，地方人大法工委收到之后对法律草案再次进行审查，并在审查的同时再次送达人民政协进行协商，人民政协社会与法制委员会再次组织委员对法律草案修改稿提出意见建议，并送达人大法工委，最后由人大法工委送交地方人大或人大常委会审查通过，正式颁布。在整个立法过程中，中共地方党委和政府、人大的党组都对立法过程实行总揽与协调。这样，地方立法协商的完整程序实际上包含了两次协商过程，一次是人民政协与政府法制办的协商，一次是人民政协与人大法工委的协商。人民政协在这个过程中实现了与政府和人大的互动，这是立法协商的过程性程序。就目前而言，上海等部分地方省市在立法协商过程中完整地履行了这个程序，进行了两次协商，大部分地方省市在立法协商过程中只有一次协商，即地方人大与地方政协之间的协商或地方政府与地方政协之间的协商。

两次协商的过程性程序有利于防止部门立法的弊端。如前所述，我国地方立法中的部门立法特征决定了起草立法草案的部门也是法律的最终实施部门，相关行业或主管部门在地方立法上既是“裁判员”又是“运动员”，这样就不可避免地会导致相关行业或主管部门在法律草案起草过程中把行业利益或部门利益放到法律草案中去，造成“立法主体在立法时受狭隘的部门利益驱动，使得立法时造成条块分割不清，部门权力利益化，部门利益合法化的现象加重，部门利益割裂了整体利益。出现了很多起草部门不顾权力的设置和利益的合理分配，只顾扩大自己部门的权力或只考虑部门的利益的现象。”

笔者曾就上述问题对上海市政协进行了采访，获悉情况如下：带有明显部门利益痕迹的立法草案送到政府法制办之后，政府法制办觉得非常难以处理，政府法制办一方面希望平衡部门利益，制定出良法，另一方面又由于同属政府部门而难以对部门利益进行强有力的同体监督，因而政府法制办非常希望引进人民政协这种第三方力量来对法律草案进行协商，从外部监督立法过程，而且政协委员来自各个层面，代表社会各个阶层，能够使法律代表各个阶层的利益，具有较强的社会代表性，立法协商有利于最终剔除其中的部门利益痕迹和不合理条款。所以政府法制办对人民政协立法协商非常积极，甚至人民政协有些应接不暇（上海市政协工作人员告诉笔者，上海市政府

法制办希望到人民政协进行协商的法律草案达几十件，而人民政协每年只能承接十几件至二十件）。与此同时，两次协商的过程性程序也使得人民政协要就同一个法律草案组织政协委员协商两次，可能造成政协委员重复协商的情况。另外，由于法律草案在由人大送达人民政协协商之前已经经过了多次修改协商，因而人民政协第二次协商修改之处不可能很多，这也影响到政协委员参与协商的积极性。这是两次协商实践操作中存在的弊端。

二、地方立法协商的机制性程序

地方立法协商的机制性程序主要是指保障地方立法协商过程有序展开的相关工作机制。关于地方立法协商工作机制，全国也没有统一规范。笔者从地方政协与地方人大、地方政府和中共地方党委互动的角度，对全国各地的立法协商机制性程序进行了整理。具体包括以下几个方面：

1.联合发文推动立法协商机制。一种方式是中共地方党委、地方人大和地方政协联合发文推动立法协商机制。如大连市1997年由中共市委、市政府、市政协三家联合下发了《大连市制定地方法规和政府规章政治协商程序暂行规定》。另一种方式是地方政协社法委与地方人大法工委和地方政府法制办联合发文推动立法协商机制，如南京市2004年由市政协社法委与市人大法制委和市政府法制办联合出台了《关于加强南京市地方立法协商工作的意见》和《关于加强南京市政府立法协商工作的意见》。

2.联席会议机制。地方政协社法委与地方政府法制办和地方人大法工委定期召开联席会议，讨论地方立法协商工作。如南京市从2004年开始就建立了三方联席会议制度。

3.地方政协社法委与地方政府法制办和地方人大法工委签订合作协议推进立法协商机制。2010年，上海市政协社法委与上海市政府法制办签订立法协商工作备忘录，此后上海市政府提交上海市人大常委会议审议的所有地方性法规（草案）全部在上海市政协听取了意见。2013年，上海市政协“社法委与市人大常委会法工委签署了《关于本市地方性法规（草案）听取市政协委员意见工作备忘录》，明确今后市人大制定和修订的地方性法规（草案）、五年立法规划（草案）和年度立法计划（草案）等，在市人大常委会议一审之后、二审之前都要到市政协听取委员的意见。”此外，2014年，上海市政协社会和法制委员会还与上海市人大内务司法委员会签署工作备忘录，就人大相关立法和监督调研加强合作。

4.立法协商的反馈机制。一种方式是地方政府法制办向地方政协社法委反馈意见建议采纳情况。根据上海市政协社法委2011年对10件法律草案采纳情况的统计，“市政协委员共提出修改意见232条，采纳和部分采纳154条，平均采纳率达66.4%。其中《上海市养犬管理条例》的采纳率高达93%”。另一种方式是地方政协对立法后的法律实施状况进行评估，并将评估结果转告地方政府法制办或相关政府部门。杭州市政协就进行了这方面的探索。

除此之外，福建、浙江、辽宁等省也都制定了关于加强立法协商工作的意见；河北省政协还召开了全省性的立法协商座谈会；成都市建立了地方立法协商专家组，专门进行立法协商的咨询工作；等等。

三、小结

目前，全国尚无统一的立法协商程序，上文只是根据对全国各地立法协商的经验考察，从人民政协与政治体系中的政党、政府和人大互动的视角出发，把地方立法协商程序概括为过程性程序和机制性程序两个方面。笔者认为，有必要从这两个方面出发，就立法协商形成全国相对统一的过程性和机制性程序，通过统一程序来推动地方立法协商的有序发展。并且，地方省市也有这方面的需求，如上海市政协主席吴志明就在2014年的全国“两会”上发出了由全国政协提出统一的立法协商程序的呼吁。

（肖存良，复旦大学马克思主义学院讲师，复旦大学统战理论研究基地研究员/责编 刘玉霞）