治理理论视野下浅析世界移民问题

李雪丽

云南师范大学 650500

治理理论视野下浅析世界移民问题

李雪丽

云南师范大学 650500

世界移民问题已经成为一个举世瞩目的问题，对于世界移民问题的网络化治理模式为这个全球性问题提供了很好的思路。在多层级和多主体治理的共同作用下，世界移民问题的治理将得到很大的进展。

世界移民问题；治理理论；网络治理

一、治理理论概述

“治理”一词来源于古希腊文和拉丁文中的“掌舵、引导、操纵”原意，治理的过程也就可以理解为一个组织或社会自我操纵、掌舵的过程。[1]治理理论的主要创始人之一詹姆斯·N·罗西瑙认为，治理是通行于规制空隙之间的那些制度安排，或许更重要的是当两个或更多规制出现重叠、冲突时，或者在相互竞争的利益之间需要调解时才发挥作用的原则、规范、规则和决策程序。[2]格里·斯托克指出：“治理的本质在于，它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威和制裁。‘治理的概念是，它所要创造的结构和秩序不能从外部强加；它之发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动’”。[3]从词源和概念我们可以看出，治理是一个协调和系统的网络，这个网络是多方主体为了一个共同的目标进行的合作和妥协而形成的，而在这些主体中，政府和市场的力量被弱化，社会和组织的力量应该得到发挥。治理打破了常规的规则与制度安排，仿佛规则与制度并不是那么重要，而目标就是解决问题，那么，治理也的确解决了效率和公平的问题。

有学者将治理理论的谱系分为：以“市场”为中心的治理，以“网络”为中心的治理，以及以“国家”为中心的治理。[4]我更赞同“网络”治理，网络治理模式更符合公共政策的复杂和网络状的环境，更有利于政策问题的分析和解决。网络治理模式包含多主体和多层次，在运用治理理论分析与解决问题时，要从市场、政府、社会（非营利性组织、营利性组织和个人）三大主体以及全球、区域、国家三大层次进行。尤其针对本题的核心内容：世界移民问题，采用网络治理理论可以更加全面的分析问题。

二、世界移民问题

（一）世界移民现状

随着政治经济的全球化发展，世界移民问题已经成为世界关注的焦点。从数量上看，1965年，全球国际移民只有750万人，到1990年增至1.54亿，据中国与全球化智库和社会科学文献出版社《中国国际移民报告（2014）》蓝皮书显示：2013年世界移民人口数量达到2.32亿，占世界人口总数的4.2%，比2010年的2.14亿增加了0.18亿，比2005年的1.95亿增加0.37亿。2000-2013年间，移民人口数量年平均增长率2.2%。[5]联合国经济社会事务部发布的《2013国际移民报告》显示，截止2013年，接近59%的移民居住在发达国家或地区，发展中地区的国际移民占世界移民总数的41%，其中，仅2013年，居住在发达国家和或地区的1.36亿国际移民中，8200万(60%)来自于发展中国家或地区，5400万(40%)出生于发达国家或地区；定居在发展中国家或地区的9600万国际移民中，8200万(86%)出生于发展中国家或地区，其余的1400万(14%)出生于发达国家或地区。国际移民占世界总人口比例也在逐步提高，2013年为3．2%，1990年这一比例为2．9%。[6]从流动趋势上看，流动趋势可分为：发达国家—发达国家，发达国家—发展中国家，发展中国家—发达国家，发展中国家—发展中国家（以下分别简称趋势一、趋势二、趋势三、趋势四）。根据联合国《国际移民报告2013》中按来源地和目的地划分的国际移民人数统计图（图1）显示，趋势四的移民方向一直是主流，而趋势三则是势头最强劲、增速最快的，并于2010年与趋势四数量相当，之后两种趋势发展并驾齐驱。趋势一一直是处于平稳的态势，虽有所增长但涨幅不大。移民浪潮中程度最弱的要数趋势二，在2012年以前数量平稳且稍有下降，但在2012年以后却出现了大幅增长趋势。

（二）世界移民面临的问题

1、非法移民问题。非法移民有非法滞留和非法偷越国境两种方式。在现代，非法移民的方式也变得愈加多样化，类似于通过旅游、探亲、劳务、“协议婚姻”、公派等方式进行的非法移民，更是防不胜防。据国际移民组织2000年的保守估计，全世界1.5亿国际移民中就有3000万属于非法移民。[7]非法移民最大的危害在于这类人群可能会在迁移时或迁移后与非法组织或活动有所牵连，带来很大的社会安全隐患。

2、社会问题。移民给输入国或地区带来的最直接影响就是当地外来人口的增加，由于各种原因就会间接产生宗教冲突问题、与当地居民的融合问题、对于当地公共资源、就业机会的抢占、人口老龄化问题加剧以及可能带来一些社会秩序问题。

3、环境问题。人口的迁移可能带来的环境问题可以从常规和非常规两方面说明，常规环境问题就诸如垃圾处理、排污设施、资源消耗加剧等，而非常规环境问题则如微生物入侵。我认为，非常规的环境问题具有隐蔽性、危害性更大、影响范围更广等特点，但常规环境问题也不容小视。

4、对政治系统的挑战。随着移民涌进一个国家或地区，政府就要要针对移民所带来的政治、经济、文化、社会等诸多方面的变化进行政策的调整与完善。在民主、公平与效率之间平衡各种利益关系，再加上移民的不稳定性，着实对政府及公共部门产生了巨大的挑战。

5、人才的流动。就拿我国为例，最初的移民是拥有者高学历和知识水平的人才，这部分人的流失对于我国的发展的损失是巨大的。而对于类似于美国这样的世界移民主要输入国来说，人才的大量涌进也是造就其世界领头羊角色的重要原因之一。

三、世界移民问题的治理

世界移民问题对全球政治、经济、社会、环境等的影响面十分广泛，对于世界移民问题的治理更是一个复杂的过程，我们要遵循网络化的治理原则，整合多层次、多主体，共同治理来自世界各地或移去世界各地的移民问题。

（一）多层级治理

从全球和区域层面来看，国际移民组织的出现和国际移民法规的出台已经证明了世界移民问题的全球化和区域性治理开始逐步呈现。在涉及移民问题不同领域的国际法规主要有两个方面：关于国际移民个体权力与责任的法案包括宏观的诸如不区分性的《世界人权法案》、《公民权力与政治权力公约》和针对弱势群体的《消除一切形式种族歧视国际公约》、《儿童权利公约》、《消除对妇女一切形式歧视公约》，微观性的具体到跨境迁移人口的诸如《保护所有移民工人及家庭成员权力国际公约》、《移民就业公约》、《国际难民公约》等。这些法规的特点是以法律形式固定并对签署国具有约束力。由国际性公约需要同意该合约的国

家进行签署，才能对该国家的移民进行保护。据统计，截止2009年7月，签署《国际难民公约》的国家增加值144个，签署《保护所有移民工人及家庭成员权力国际公约》的国家增至41个等等。[8]国际移民组织是独立于联合国体系外的移民治理领域的国际组织，自成立来一直致力于全球移民问题的治理。最早的国际移民组织发起于处理难民问题，并在“二战”前后的难民保护与难民问题的治理过程中发挥了巨大的作用。国际移民组织正式成立于1951年，经历了从欧洲地区行为体向全球行为体的转变，其治理的主要领域逐步扩展为：移民与发展、促进移民、规范移民以及帮助被迫移民，所进行的活动涉及技术合作与能力建设、数据与研究、移民权力与国际移民法、政策争论与指导等。国际移民组织通过采取非正式移民区域磋商机制与区域内国际组织、非政府组织加强合作，推动区域内移民治理的完善。[9]

在国家层面看，除去对外的国际合作，大多数国家更愿意单方面的采取移民治理措施，但是，当国家面临腐败、犯罪等跨越国界的限制时，一个国家的力量就显得无力。各国制定了针对本国国情的移民政策，不仅要考虑国内的实际情况，还要考虑各国的移民政策以及国际影响。这是一个复杂的过程，因此，我认为国家层面的世界移民治理问题要结合多主体治理，在国境内形成对对民问题的多头治理模式。

（二）多主体治理

在概述治理理论中我就谈到了多主体治理中的主体应弱化政府和市场的功能，而强化社会的作用。在针对世界移民问题的多主体治理过程中，国家政治系统应该只起到大政方针的引导与指向作用，是一个宏观的掌舵人，而具体需要市场和社会进行实施与补充完善，然而市场是理性的，世界移民问题确是复杂，有很多诸如风俗、宗教等感性的成分夹杂其中，因此，社会的作用就变得不可替代。我在这里将社会中的力量分为非营利性组织和营利性组织两大类，营利性组织也可以看做是市场中的力量。首先，国家政治体系对外参与国际移民组织和国际移民法规，对内规范移民的迁入和迁出所应遵循的法律法规，严格把控出入境申请，加大对出入境检查的投入，把好最外层和最宏观的关卡。其次，市场作为一只看不见的手，为移民及其家庭的安居贡献着不可磨灭的作用，然而，市场也是滋生移民不良行为的场所，因此，市场所要做的不仅是保护移民的就业权利，还应做到的就是对初入境的移民进行监督和考察，这就需要以营利性组织或个人作为主体，积极配合国家的相关政策法规。最后，社会角色应补充国家和市场的职能漏洞，社区是最小的的社会单元，也是跟移民个体接触最为密切、最为息息相关的单位，社区要做的就是将移民的状况及时反映给上一层级，并积极宣传国家的相关政策，帮助移民更好、更快的融入到新的环境中，减少不同风俗文化、宗教信仰等带来的冲突。成立针对世界移民的专业的公共移民组织，结合社区工作，可以将整个国家的移民状况进行综合治理，影响范围更广。社会中基本单位是个人，所以，本国或本地区的居民也应该树立一些针对移民的意识，比如说保护合法移民的权利、善待外来移民、尊重外来移民的风俗文化、勇于检举外来移民的非法或不良行为等。

[1]翁士洪,顾丽梅.治理理论：一种调适的新制度主义理论[J].南方社会科学,2013(7)

[2][美]詹姆斯·N·罗西瑙.没有政府的治理[M].江西:江西人民出版社,2001(9)

[3][英]格里·斯托克.作为理论的治理:五个论点[J].国际社会科学(中文版),1999(2)．

[4]李泉.治理理论的谱系与转型中国[J].复旦学报(社会科学版),2012(6)

[5]新华网.《国际人才蓝皮书:中国国际移民报告(2014)》发布.http:// news.xinhuanet.com.2014年02月07日

[6]张秀明，密素敏.国际银民的最新发展及其特点——兼析国际移民与华侨华人的概念[J].华侨华人历史研究,2014(3)

[7]何华峰.偷渡困扰全球[J].北京青年报.2000年7月26日

[8]李明欢.国际移民政策研究[M].厦门:厦门大学出版社,2011年3月版

[9]郭秋梅.国际移民组织与全球移民治理[M].广州：暨南大学出版社,2013年10月版