农村土地承包经营权抵押贷款试点存在问题亟待解决

何虹

农村土地承包经营权抵押贷款试点存在问题亟待解决

何虹

近年来，各涉农银行机构积极开展农村土地承包经营权抵押贷款业务试点，这对拓宽农户融资渠道、提升农村土地经济价值、推进城乡一体化发展都具有非常重要的意义。然而，调查显示，当前农村土地承包经营权抵押贷款试点进展缓慢，存在问题亟待解决。

一、农村土地承包经营权抵押贷款开展情况

（一）地方政府大力支持

以河南新野县为例，该县政府高度重视，印发了《关于推进农村土地承包经营权抵押贷款试点工作的实施意见（试行）》，县域涉农金融机构也积极对全县多家专业大户、家庭农场、农民专业合作社、农业龙头企业等新兴农村经济体进行了调研、筛选，确定试点贷户。

（二）涉农银行机构积极运行

以河南新野县为例，该县涉农银行机构在设定承包经营权抵押贷款发放条件、确定贷户所承包的土地经营权价值和严格抵押贷款手续基础上，积极发放贷款。截至2015年3月末，该县共发放农村土地承包经营权抵押贷款2笔，余额640万元。

（三）贷款效果显著

以河南新野县为例，该县农信社通过农村土地承包经营权抵押向南阳惠万家农业综合开发有限公司发放贷款500万元，使该公司二期流转土地建设全面完成，经营规模由原来的2900亩扩大到7900亩。销售收入由1300多万元增加到3250多万元，净利润由360多万元增加到900多万元。进行土地流转的农户年均收入增加1000余元。

（四）试点进展缓慢

以河南新野县为例，截至2015 年3月末，该县农村土地承包经营权抵押贷款余额640万元，仅占全县涉农贷款余额的0.11%。截至2014年末，河南省各试点县(市)共发放农村土地承包经营权抵押贷款31笔、金额7270万元，新野县仅占8.8%。农总行虽然于去年8月在金融机构中首家出台了农村土地承包经营权抵押贷款管理办法，但该县农行还处在前期准备阶段。可见规模之小、进展之缓。

二、存在的主要问题

（一）缺乏法律支持

虽然《农村土地承包法》允许土地承包经营权通过转包、出租、互换、转让等方式进行流转，地方政府也出台了相关的办法，但对于其抵押问题，《担保法》和《物权法》都是明令禁止的。相关的政策仅局限于鼓励试点和试办此类抵质押贷款，对于产生的风险并没有规定给予风险补偿，一旦贷款出现风险诉讼时缺乏法律层面的支持，各地探索创新也有违法的嫌疑。但没有明确通过家庭承包取得的土地承包经营权可以抵押。

（二）农地确权颁证推进难

地方政府由于受土地面积不准确、确权争议纠纷多、颁证费用高等因素影响，农地确权颁证工作推进缓慢。以河南新野县为例，截至2015年3月末，该县共270个行政村、107万亩耕地，还没有开展农村土地确权、登记和颁证工作。无证化的承包经营权导致农村土地承包经营权抵押贷款难以实施，银行难以处置抵押的土地经营权，也不利于银行相关产品开发。

（三）服务于农地抵押的基础设施建设滞后

一是交易平台建设滞后。以河南新野县为例，目前该县还没有建立土地流转中心，土地流转仍处于自发无序的状态。据对100名农户调查显示，有70户有流转土地意向的人找不到合适的受让方，有50户需要承包土地的人找不到合适出让者。二是农村土地价格评估机制不完善，农村土地流转中介和维权机构缺乏。就河南新野县而言，目前还没有成立农村土地价值评估机构、流转中介和维权机构。土地承包经营权价值评估没有明确统一标准，难以确保客观准确，影响金融机构贷款额度核定，制约放贷效率。没有中介、维权机构的参与，土地经营承包权登记缺乏法律效力，银行债权难以得到保护。

（四）风险补偿分担机制不完善

就河南新野县而言，目前还没有设立农村土地承包经营权抵押贷款担保基金，没有担保公司开展农村土地承包经营权融资担保。农村土地承包经营权抵押贷款没有引入保险机制，没有设立相应的风险补偿基金补偿金融机构风险损失。由于农业经营风险较高，农村风险补偿机制缺乏，如遇到较大的自然灾害或市场因素影响，将给银行机构带来不可预知的风险。

三、几点建议

（一）完善政策法规

一是建议尽快修改和完善《农村土地承包法》、《物权法》《担保法》等上位法规定，取消对土地承包经营权抵押的限制，为实现农村土地经营权抵押融资扫清法律障碍。可喜的是，修改农村土地承包法已被列入全国人大常委会今年的立法计划，修改工作已经启动。二是建议地方政府要出台一系列政策文件，尽快完善抵押登记制度、登记系统和农村土地承包经营权抵押不良资产处置办法等，为工作开展提供政策依据。三是可适度提高对土地承包经营权抵押贷款的不良容忍度，为此项试点工作的快速发展创造良好的外部环境。

（二）强化政府主导

一是要加快农村土地承包经营权确权颁证工作。消息显示，今年河南省将全面启动农村土地确权颁证工作，2015年将完成4000万亩左右农村土地承包经营权确权登记颁证。二是银监部门应实施适合农村土地承包经营权抵押融资特点的差异化监管政策。三是及时配套组建农村土地流转中心，健全交易规则，规范交易流程，完善交易功能，加强交易监管，促进农村土地承包经营权依法规范流转，维护交易主体的合法权益。

（三）规范价格评估

一是政府要引入独立的第三方评估机构，有效控制评估费用。二是政府要根据农村土地承包经营权抵押物的地理位置和环境条件，给予不同的指导性评估价格。三是推进农村土地分级。加强农村土地地籍调查和管理工作，进行农村土地的分等定级，为农地价值评估提供依据。四是主办金融机构应制定农村土地承包经营权抵押具体标准，缩小抵押物评估值与贷款额度之间的差距，降低贷款成本，提高审批效率。

（四）严格风险防控

要建立风险共担机制，有效防范信贷风险。一是政府要牵头出资设立农村土地承包经营权抵押贷款风险保障基金；二是要加快发展农业保险，鼓励和支持保险公司开办农村土地承包经营权抵押贷款保险业务，降低农村土地承包经营权抵押贷款的信贷风险；三是积极创新担保方式，对额度较大的农村土地承包经营权抵押贷款，采取“农村土地承包经营权抵押+公司担保”、“农村土地承包经营权抵押+农户联保”等方式，进一步防范信贷风险。

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