建立健全农业基础设施管护机制，保障农业产业安全

◎谢德体

建立健全农业基础设施管护机制，保障农业产业安全

◎谢德体

改革开放37年来，我国农业基础设施建设取得了长足进展，农业生产条件不断改善但其管护问题也成为日益突出的问题。

农业基础设施损毁严重正成为当前的新问题。根据重庆烟区调查，已建成的基础设施总体损毁率已达13%，其中，烤房损坏12.5%、蓄水池16.4%、灌溉渠系22%、农机26%、育苗大棚损毁闲置10.7%、田间机耕道路13%。骨干乡村畅通路还未到维修期，如果管护维修机制不及时解决，随着时间推移，近几年集中建设的基础设施进入维修期之后，整个烟区基础设施安全营运隐患会越来越凸显。主要原因：一是产权不够明晰，管护责任难落实，已建成的农业基础设施绝大部分虽明确交给了村委会，但村集体并未进行产权确认，即使产权落实到村集体，因村内社队、农户之间种植面积不同、受益程度差异较大，而“受益人”组织化程度滞后，相关制度及运行规范尚未建立起来，其产权实际上处于“人人所有，但人人无份”的虚置状态，靠“谁受益，谁负责”的管护思路，很难有效落实管护责任，从而造成“农业行业管不到、村社集体管不好、农民又管不了”的困境。二是管护资金不足，管护机制难建立，除等级公路和大中型水库纳入专门部门管护外，其他的未纳入区县及乡镇管理范围，也无经费预算。三是由于管理主体错位及相关机制缺失，农业生产受益主体自筹资金或投工投劳的方式参与管护维修基本无法实现。

农业基础设施不仅是农业现代化的重要保障，对改善农区生产生活条件、促进区域经济发展、助推农民增收也具有重要作用，其管护机制必须大力加以完善。

1.以设施产权制度改革为重点，建立长效机制

产权问题是造成农业基础设施无人管护的根源。只有推进农业基础设施的产权制度改革，明晰所有权，搞活经营权，落实管理权，坚持“建设、管理”并重原则，才能实现基础设施建、管、用和责、权、利的有机统一，才能建立起“平

时有人管、坏了有人修、更新有保障”的长效管护机制，从而最大限度地发挥基础设施的使用效率，保障农民长期受益。一是要以土地股份合作为抓手，推进农区承包土地股份合作制。土地股份合作制打破了农民承包耕地的地块界线，有利于统筹规划、推进农区基础设施建设，有利于推进农村人口的市民化，提高农业生产的专业化和规模种植水平。要按中央要求落实耕地承包期限永久不变，以农区土地资产为核心建立法人实体，农民以自己占有的股份对承包耕地进行管理，并从土地资产的运营中获得相对稳定的收益。二是落实资产量化确权，要把基础设施建设项目形成的固定资产和集体经济组织的其它集体资产一并量化确权到每个农户，让农民成为“基础设施的主人”，允许村民之间转让所拥有的承包土地和固定资产的股份，村民通过信息公开、程序公正的做法参与到土地股份合作社及集体所有固定资产的管理、决策中，形成一个利益共享、农民自我管理的资产经营管理平台。三是试点资产作价入股，组建经营性股份合作社。试点由基础设施的产权主体以设施资产作价折股，生产经营主体以现金出资入股，组建经营性股份合作社。

2.根据设施类型明确管护主体，落实管护经费

农业基础设施可分为公益性、准公益性和经营性三种类型，应根据不同设施类型明确管护责任主体，多渠道落实管护经费。一是乡村骨干畅通道路、防灾减灾设施属于纯公益性设施，管护责任应由政府相应部门承担。二是灌溉及人饮蓄水池、人饮供水管网、灌溉渠系、田间机耕路等设施，考虑其具有公益性特征，应由农区集体资产的产权主体来承担，由区县主管部门通过专项管护基金给予资助。三是除了公益性和准公益性设施之外，包括烤房、育苗大棚、农用机械等设施大多具有通用性，这类经营性设施管护责任应由新型经营主体来承担，对设施大修或自然灾害造成的严重损毁，可通过专项管护基金给予资助。四是建立专项管护基金，从基础设施建设资金中适当提取一定比例作为专项管护基金。五是完善管护基金使用机制，实行专款专用。专项管护基金由区县的行政主管部门负责管理，主要用于准公益性项目及经营性设施的维护补贴，实行专款专用、滚动使用；补贴标准应考虑设施维护成本及项目性质，合理设置补贴比例。专项管护基金，应由主管部门按照简化、公开、效益最大化的原则使用，可以先建后补、也可以实行项目招标。同时，要通过购买服务、专项补贴和税收减免等政策，大力扶持生产性经营服务组织发展，只有生产经营主体既受益又出钱才会真正承担起管护责任。

3.建立设施管理评价机制，推进管护到位

为持续稳定的推进基础设施建设与管护，保障设施有效使用管护与农业生产持续稳定发展，根据农民收入水平和专业化服务水平、基础设施配套及完好率、政府用于农业基础设施的专项资金投入、基础设施管护制度、基础设施综合利用效率等方面建立指标体系，一一进行量化，根据重要程度确定指标权重，并加大设施管理在考核评价中的权重。通过动态调整不断优化资源配置，最终建立由市场主导的设施管护公平竞争机制。要加大宣传，发动全社会，特别是农民增强保护意识，自觉看管好和维护好现有设施。要通过制度建设分清设施管理部门的责任和权限，做到日常维护有人管，破坏设施有人抓。要勇于创新，不断探索农业基础设施经营管理、维修养护的新机制。可以探索在政府监管和指导下的市场化管理模式，多种形式确保设施能够有效运行、发挥效能。

4.制定设施管护指导意见，明确具体措施

管护机制不活制约了农业基础设施的维护。由于农业基础设施的管理涉及多个部门，很多政策都是部门单独制定，导致职能交叉重叠、政出多门、责权不清。由于管理体制的不完善，导致农业基础设施建设审批难，资金难，管理维护难，重建设轻管理的事情时有发生。国家应尽快制定出台农业基础设施管护的指导意见，从管护主体及责任界定、管护资金筹措、管护制度建立及机制创新等方面提出指导性意见。

（谢德体，民革重庆市委会副主委，西南大学资源环境学院院长/责编 张栋）