经历中国加入WTO的法律准备

文／李国光

往事回首

经历中国加入WTO的法律准备

文／李国光

2001年11月10日在卡塔尔多哈举行的世界贸易组织第四次部长会议上，全体成员通过协调一致的方式，接纳中国为世贸组织(WTO)正式成员。经过15年漫长而又艰苦的谈判，我国终于加入了WTO，这在中国经济和世界经济发展中都是一件具有重大历史意义的事件，标志着我国对外开放和现代化事业进入了一个具有里程碑意义的新阶段。

我国加入WTO后，经济、社会、文化以及法制工作等各领域将发生不同程度的新变化。为了适应即将到来的新形势，最高法院党组较早地研究了对策，并决定我和祝铭山负责落实，由于祝铭山要负责最高法院的常务工作，因此此项任务实际上主要是由我承担的。在大约一年半时间里，我会见了中国政府贸易谈判代表龙永图和参加谈判的国务院法制办公室副主任李适时，赴瑞士日内瓦WTO总部拜访了负责中国入世谈判的中国组组长，较频繁地出席了国务院有关部委召开的会议，组织了主要由研究室牵头的各有关业务厅室参加的与WTO协定有关的司法解释的清理工作。与此同时，我在全面系统地研究了WTO规则后，从比较法的角度考察了WTO规则与我国现有法律法规之间的差别，分别在2001年11月20日全国法院入世后审判工作座谈会、2001年11月25日中央党校省部级干部培训班、2002年上海市政府经济发展研究中心和新华社上海分社联合举办的“企业论坛”和《中国司法评论》2002年冬之卷（总第5卷）上发表了演讲和文章，重点就中国加入WTO的法律准备阐述了自己的看法，提出了意见。在本世纪初，我所参与的中国加入WTO的法律准备和上一世纪90年代末所进行的亚洲金融危机的爆发成因及其对策、办案法律效果与社会效果统一的研究，是我在最高法院工作期间除主管民商、行政、知识产权、海事海商和执行工作以及近2年政治部工作外，涉及范围最广、纵深度最大、社会关注度最强的三项宏观调研活动。而其中“中国加入WTO的法律准备”，由于一些意见已被国务院有关部委吸纳而效果显得尤其突出。这项活动的内容较完整地反映在我在2005年准备为越南司法部考察团和全国人大举办的与俄罗斯杜马议员考察团的讲话稿中。

我认为，中国加入WTO，是进一步对外开放的伟大决策，也是发展中国特色的社会主义市场经济的必然选择。事实充分证明，中国加入WTO不仅对我国经济发展，而且对我国市场经济法制建设都产生重要影响。

中国加入WTO，从总体上而言，已经形成了对中国经济发展以及涉外经济贸易更为有利的态势，这就是享有世贸组织属下各项多边协定规定的权利，特别是其中关于对发展中国家成员的特别保护措施；非歧视原则为中国建立公平的国际贸易环境提供法律依据；享有通过多边争端解决机制解决双边贸易争端的权利；享有参与制定全球经济贸易规则的资格等。

中国加入WTO，既要享受应有的权利，又要承担相应的义务，这就不可避免给我们带来一定的压力和挑战。首先，进一步开放市场会使国内一些产品、企业和产业面临更加激烈的竞争。其次，我国的对外经济贸易管理体制和有关涉外经济法律、法规、政策将在一定程度上受到WTO规则的制约。再次，世贸组织多边争端解决机制在某些个案的裁决上也可能出现对我国不利的结果。事实充分证明，从观念上、立法上、执法（司法）上认真做好充分准备，这对兴利除弊，立足主动，迎接挑战，减少压力是非常重要而且又是必须的。

我在讲稿中，着重分析了WTO规则与中国相关法律制度的实体比较及其调整。改革开放以来，我国的法制建设特别是经济立法，取得了重大进展，与市场经济相适应的法律体系已初步建立，加入WTO有利于我国市场经济体制的进一步完善。WTO是符合市场经济发展客观需要的国际贸易法律体系，在多边

贸易体制50多年发展中，已经形成了一套为WTO各成员方共同接受的国际贸易规则，它包括GATT1994、农产品协定、卫生与动植物检疫措施协定、纺织品与服装协定、贸易技术壁垒协定、与贸易有关的投资措施协定、反倾销协定、装运前检验协定、原产地规则协定、进口许可证程序协定、补贴与反补贴措施协定、保障措施协定、服务贸易总协定、与贸易有关的知识产权协定、建立世界贸易组织协定、关于争端解决规则和程序的谅解、贸易政策评审机制协定等。此外，还有乌拉圭回合以后达成的新协议：自然人流动协定、基础电信服务协定、信息技术产品协定、全球金融服务贸易协定。 WTO这些规则可以被认为是国际经济贸易法律体系的核心组成部分，应当指出，我国现行的法律法规，包括部门规章，与WTO规则还有不相一致的地方。中国加入WTO，还需对自己相关的法律、法规和政策进行修改、完善和调整，使我国的国内法与WTO协议及觌则相适应。

关于外贸法律制度

WTO关于外贸方面的法律规定主要体现在多边货物贸易协定中，如GATT1994、反倾销协定、补贴与反补贴措施协定、保障措施协定、原产地规则协定、进口许可证程序协定、装运前检验协定、农产品贸易协定、纺织品与服装贸易协定、贸易技术壁垒协定、卫生与动植物检疫措施协定等，这些协定主要是要求取消对货物进口的数量限制措施、统一管理外贸进出口、以关税作为调控进口的主要措施，体现透明度和可预见性、放开外贸经营权等。

改革开放以来，我国外贸体制尽管取得稳步进展，但是与WTO规则相比，仍然存在一定差距，主要在以下三个涉及外贸体制特别是进口管理体制和经营体制问题上，需要做较大的调整与完善。

一是对外贸易经营权。

我国原《对外贸易法》规定了对外贸易经营者的许可制度，对生产企业、商业、物资企业取得自营进口权规定了管理的审批程序。多数大中型生产和流通企业被排除在国际贸易和商业竞争之外。这些规定与WTO规则相比有较大差距。WTO成员的通行做法是企业在依法注册后，既享有在国内市场的销售权，又享有进出口权。

我国在入世前，曾承诺对外贸易经营权由审批制转变为登记制。早在1996年，外经贸部就开始对5个经济特区的生产企业实行进出口经营权登记制。1998年年底和1999年年初，外经贸部又先后对国家重点企业、全国大型工业企业及上述企业的生产性成员企业实行进出口经营权登记备案制。1999年年底，外经贸部两次发文，对全国范围内的国有、集体所有制科研院所、高新技术企业和生产企业实行自营进出口权登记制，这样，我国在入世前夕，实行进出口经营权审批制的，仅是流通领域的商业企业、私营企业。

中国加入WTO，要求我国加快改革现行的外贸经营许可制度，改革外贸代理制度，并在相关的法律规定中，修改有关经贸主体法律地位的规定，逐步向国际通行的做法靠拢，真正赋予经济贸易法律关系的主体以平等的法律地位。据此，我国承诺在加入WTO后三年取消外贸许可制，除指定经营的产品以外，所有在中国依法注册登记的企业都可以享有外贸经营权。根据修改后的《对外贸易法》规定，以往由国营独资外贸公司占主导地位的外贸经营体制，正逐步向包括国有、合资、外资、股份制、集体、私营等多种所有制形式的经营体制过渡。

二是降低关税。

WTO基本原则之一就是关税减让。乌拉圭回合多边贸易谈判成果之一，就是大幅度增加了约束关税比例。约束关税构成了关税税率的上限，一国改变约束税率，必须与其贸易伙伴谈判，并对贸易的损失作出补偿。

为扩大对外开放，中国从1992年起至入世前已先后7次降低进出口关税税率。中国进出口关税的平均水平从1992年的42.5%下降至15.3%。目前，发达国家平均关税水平为3%，发展中国家为10%。我国加入WTO，承诺对货物进口关税的约束。到2005年，中国的平均关税降到10%。

三是改革不规范的进口行政管理措施。

过去，我国实行较严格的外贸管制，对进出口商品的种类、数量和范围进行配额和许可证管理。至1992年，中国实行进口配额、许可证、进口控制管理的税目计1247个，约占进口商品总税目的20%，而配额和许可证是WTO法律体系要求取消的数量限制的非关税措施。

为适应对外开放的需要，改革我国的进口管理体制，自1992年开始，我国已7次削减部分商品的进

口配额、进口许可证、进口控制管理措施，至1998年年底，我国共取消875个税目的进口管理措施，即从1992年的1247个税目减少到1998年的372个税目，削减幅度为70%，至入世前，非关税措施，只占我国海关税目的5%左右。

关于外资法律制度

WTO《与贸易有关的投资措施协议》(TRIMs)是世界上第一个专门规范贸易与投资关系的国际性协议。所谓投资措施是一国关于对外国投资的鼓励与限制措施的总称。TRIMs将GATT中的国民待遇等原则引进国际投资领域，并要求取消限制贸易的投资措施。

中国外商投资企业法与WTO的差距及其调整，主要表现在以下三个方面：

一、关于外商投资的市场准入。

我国对外商投资的市场准入的规定主要体现在《外商投资产品指导目录》和有关的法律法规中。根据指导目录，投资的领域分为鼓励、限制和禁止三大类。属于政府鼓励的一些投资领域，如农业、基础设施等，由于缺乏相应的法律保障和配套措施，投资者感到较难操作。制造业的许多限制类项目仍带有计划经济的痕迹，如国内已经能够生产并满足需要的产品，限制外商的投入。近年来，国务院和省级地方人民政府利用过渡期，相应采取了许多措施，情况有了较大改观。

WTO非常关注服务贸易领域的扩大，外商投资服务业涉及电信、金融、保险、商业、零售批发、对外贸易、投资公司、法律、会计和广告等广泛领域，入世前，中国外商投资企业法虽然允许外商在服务业投资，但是在这方面的投资仍然受到内部规则的限制。有些领域明令禁止外商投资。根据中国入世谈判中的市场开放承诺，近年来，中国政府通过制定、修订法律、法规和政策，采取了不少实际步骤扩大外商在服务业领域的投资。例如，根据修订后的《商业银行法》规定，四家国有商业银行都将引进国外、境外战略投资者作为改革的必要步骤。2006年6月1日，中国银行在香港成功上市就是一例。通过修订《证券法》，成功地引进国外合格机构投资者(QF11)，对资本市场稳步开放。通过修订国有资产管理法规和政策，鼓励外资参与国有企业改组改造，促进外商收购资产管理公司的不良资产，继续发展国有企业与外商特别是大型跨国公司开展多种形式的合作。此外，探讨采用风险投资，设立中外合资风险投资基金等新的投资方式，促进外商投资高新企业收到了明显的实效，促进电信、保险、外贸、内贸、旅游等服务领域的对外开放，吸收外资的法律法规正在加紧制订、完善中。

二、关于外商投资企业的国民待遇。

根据TRIMs规定，各成员方在对来自另一成员方领土的资本投资方面的规定的待遇应不低于国内同类投资所享有的待遇，从我国外资法律、法规具体内容来看，主要存在两方面的问题：

一方面，给予外商投资企业诸多高于国内企业的“超国民待遇”，主要表现在税收上的全面优惠。为适应我国加入WTO的形势，入世前我国政府决定将统一内外资企业税收政策，以全面执行税收的国民待遇原则。国务院于2001年4月批准，取消对新设立的外商投资和外国高新企业来源于经济特区（包括上海浦东新区和苏州工业园区内）的专业收入自注册登记之日起5年内免征营业税的优惠政策。

另一方面，又对外商投资企业规定了某些限制，主要是在我国一些法规、规章在某些方面给予外商投资企业的待遇有的低于国民待遇，如规定限制性要求，包括贸易外汇平衡、内销比例、当地成分和当地股权、收费项目实行国内国外企业两种标准等。

（1）当地成分（含量）要求。指规定企业必须最低限度地购买或使用国产品，如规定只能使用当地产炼焦煤，或该厂必须使用多少吨或多少金额的当地炼焦煤，或百分之多少的钢在生产时要使用当地产炼焦煤。

在我国的外资法中，有的规定了当地含量的要求。如《中外合资企业经营法》《外资企业法》以及《中外合作经营企业法》都有此类规定，即要求外商投资企业所需原材料、配件等物资应首先在中国购买。《外商投资产业指导目录》中，把出租汽车服务业列为限制外商投资产业，并规定使用的出租汽车仅限于国内购车。与此相适应的还有国产化要求，对达到国产化要求的汽车给予优惠。显然，此类规定违背了WTO规则，按照TRIMs协议第二条及该协议所附《解释性清单》第一项规定，各成员不得以任何形式限制企业购买、使用当地生产的或者来自于当地的产品。

我国在加入WTO谈判中，已经

作出取消“当地含量要求”的承诺，全国人大常委会和全国人大分别于2000年10月和2001年1月，作出了修改《中外合资经营企业法》《外资企业法》和《中外合作经营企业法》相关条款的决定，明确在批准的经营范围内需要的原材料、燃料等物资，可以在中国购买，也可以在国际市场购买。

（2）贸易平衡的要求。指规定用于当地生产过程的进口产品的金额和数量限于在当地生产产品的出口金额或数量。其目的在于限制进口，以免造成外汇流失，对外收支不平衡。我国在改革开放初期，由于国家整体外汇储备较少，国家实行了比较严格的外汇管理制度。为保证国家整体外汇收支平衡，我国《中外合作经营企业法》《外资企业法》《中外合资经营企业法实施细则》对企业的外汇收支平衡作了明确规定，要求外商投资企业“应当自行解决外汇收支平衡”，或“外汇收支一般保持平衡”。这在当时是十分必要的。随着中国改革步伐加快，1994年中国的外汇管理体制实行了人民币经常项目下有条件可兑换。1997年1月14日国务院对《外汇管理条例》作了修正，规定“国家对经常性国家收支和转移不予限制”。从法律上明确了我国已经允许经常项目下的外汇可自由兑换。我国外商投资企业法中关于企业自行解决外汇收支平衡的规定，已经与我国外汇管理体制改革和我国市场经济发展的新形势下不相适应，也与WTO不得通过外汇平衡的要求限制企业的进口的规定不相符合，因此，九届全国人大常委会第18次会议通过决定，删去《中外合作经营企业法》《外资企业法》的有关规定。国务院也对《中外合资经营企业法实施细则》的相关规定进行了修改。

（3）当地股权要求。指规定公司股权的一定百分比由当地投资者持有，我国《指导外商投资方向暂行规定》第4条第3款规定，《外商投资产业指导目录》可以列明不允许外商投资经营以及应当由国有资产占控股地位和主导地位(即国有资产占外商投资企业注册资本51%以上)的外商投资项目。根据我国人世谈判的承诺，2000年10月31日九届全国人大常委会第18次会议关于修改《中外合资企业法》和《外资企业法》的决定，以及2001年3月15日九届全国人大常委会第四次会议关于修改《中外合资经营企业法的》的决定，目前我国已部分取消了某些股权的要求，但在事关国计民生有重大经济利益的领域，仍应由国有资产占控股地位或主导地位。

三、关于外商投资企业产品的数量限制。

根据TRIMs规定，替代进口的数量要求、外汇平衡要求和国内销售要求等投资措施亦在协议的明令限制之内。

（1）替代进口。指只要国内能生产，甚至国外同类产品质量更好，价格更有竞争力，也不允许进口。这对进口构成障碍和歧视，我国一些外资立法对外商投资企业的产品规定了“以产顶进”的要求，和1987年《关于中外合资合作经营企业以产顶进办法》和《中外合资合作经营企业机电产品以产顶进管理办法》。这些规定无疑有悖于WTO规则的要求，国务院有关部门已进行修改。

（2）出口实绩要求。即规定一定比例的产品应出口。根据WTO规则，各成员方不得采取投资措施，规定在当地生产的最低出口量、出口额或出口比例；或规定某项产品对指定市场或地区出口，我国《外资企业法》原第3条第1款规定，设立外资企业，必须“采用先进的技术和设备，或者产品全部出口或大部分出口”。国务院《关于鼓励外商投资的规定》和《外商投资企业与外国企业所得税实施细则》规定，凡当年出口产值大于企业产值70%以上的产品出口企业可享受减免税收优惠。这类针对出口企业的优惠措施又是WTO《补贴与反补贴措施协定》禁止出口补贴行为。

当时我国外资企业法作出的上述规定，虽然是为了促进外商投资企业保持外汇收支平衡，也是为了适应外向型经济发展的需要，国家可以鼓励外商投资企业产品多出口，但从法律上明确规定其出口比例，甚至要求其产品必须全部或大部分出口，则不符合市场经济原则，也不符合WTO的规则，当然这种政府干预，也侵犯了企业产品销售自主权。因此，九届全国人大常委会第18次会议将《外资企业法》第3条第1款修改为：“设立外资企业必须有利于中国国民经济的发展，国家鼓励举办产品出口或者技术先进的外资企业。”即将企业出口义务规定改为国家鼓励出口的规定，这是十分必要和及时的。

（未完待续）