创新方式 建立农业保护区制度——访中国社会科学院农村发展研究所宏观经济研究室主任党国英

◎ 记者/张涵 田佳奇

创新方式 建立农业保护区制度
——访中国社会科学院农村发展研究所宏观经济研究室主任党国英

◎ 记者/张涵 田佳奇

新时期农业发展迎来新的挑战和机遇

记者：迄今，中央一号文件已连续12年聚焦“三农”。农业要强、农村要美、农民要富成为“三农”工作根本指导思想。保障国家粮食安全，实现农业可持续发展，您认为实现这一战略关键靠什么？

党国英：保障粮食安全最重要的是农业要强，提高农业竞争力。提高农业竞争力，使我国农民在整体上由兼业小农转变为职业大农，让农民成为中产阶级，从根本上解决城乡分割问题，实现城乡一体化。只有让农民与农业经济充分融入世界分工体系，才是建立农民富裕、农村繁荣的可靠基础。

记者：在我国经济发展进入新常态的背景下，您如何看待农业农村发展面临的挑战？

党国英：近年来，我国农产品绝对生产能力有了大幅提高，但在国际市场开放背景下，仍存在我国自身农产品供应的相对优势不足的问题，改变农产品国际贸易的内生条件仍需长期努力。

1.农业成本持续增加，农业竞争力相对低下影响农产品总供求动态平衡

目前我国绝大部分农产品的国内市场价格高于国际市场价格。如果按照2014年的进口数据分析，可以得出我国一部分耕地退出耕作的判断。在国际市场的压力下，今后可能还会有更多的土地被低效率地利用。

抛开价格比较的因素，我国居民的恩格尔系数远高于发达国家，达到36%以上，这说明农产品价格的绝对水平已经影响到国民生活，也影响到国民消费能力与就业选择倾向。

2.农业现代化的技术路线调整任务艰巨

我国农业技术进步模式存在重大缺陷，一是农业生产过分依赖灌溉，节水、雨养农业规模过小；二是畜牧业生产与草业的关联度低，草原生产率极低，饲料消耗巨大；三是小规模家庭经营与社会化服务存在摩擦，降低了农业产业链综合效率；四是农业的物质投入存在“水多、化肥多、农药多”的突出问题。

记者：当前我国农村发展又面临哪些问题呢？

党国英：与较早时期相比，我国农村发展有了某种新的态势。

1.农村转移人口定居城市的藩篱难以冲破

近年来，一直保持着大规模的农民工人群在城市临时居住，这种情形使社会分工难以深化，人力资本水平难以提升，并反制农业经营体系的现代化。城市居住形态的弊端、住房价格高企和农村土地市场不发育，是造成这一困局的主要原因。

2.农村建设面临效率与平等的两难选择

我国城镇化率达到约75%时，有望实现农民收入与市民收入的大体相等。达成这一目标不仅意味着大量现有农民进城，大量村庄消失或收缩为小型专业农户居民点，少部分村庄演化为小城市或专业村落，还意味着当前齐头并进地针对几百万个自然村进行的“新农村建设”，将是一个巨大浪费。但从另一方面看，如果完全不考虑留守村民的公共服务，也有违社会主义的国家治理原则。所以，如何顺应城镇化要求，较好兼顾效率与平等之间的关系，还需更为明智的政策创新。

3.农村社会治理面临体制创新的选择难题

中共十八届三中全会提出了国家治理现代化的宏伟目标，如何推进城市与乡村治理机制的完全统一，意味着一系列政策的系统性调整，这对决策者是一个前所未有的考验。

记者：机遇与挑战是并存的，在我国农业面临一系列挑战的同时，又有哪些机遇？

党国英：尽管农村发展在新的台阶上进一步迈进有诸多难题，但解决难题的条件也是充分具备的。

1.决策层的思想解放为深化改革开辟更大空间

中共十八大确立了关于市场在经济活动中发挥决定性作用的改革方针，鼓励决策者向土地要素市场化的改革深水区进军。中央提出的关于发展混合经济的理念，有利于打破农村集体经济体制的传统固有思维，探索农民土地财产权的多种形式。

2.城市经济的持续发展极大提高了城市吸纳农村转移劳动力的能力

我国国民经济的就业增长弹性（就业增长率与国民收入增长率之比）较发达国家经济快速增长时期的同一指数低了2-4倍，而按人头计算的劳动生产率并没有同比例高过发达国家，这说明我国城市就业潜力很大。我国人均收入水平按购买力平价作比较条件，约为美国的1/5左右，劳动力价格优势仍然显著。从劳动力供应看，我国农业增加值占国内生产总值的比重不到10%，而所用劳动比重（按劳动时间与技术不变假设计算）则达23%左右。动态地看，如果将农民家庭务农收入与城市家庭收入相等作约束条件，估计在2035年前后可实现这一目标，届时我国只需要职业农户约3000万户，占全国总户数的比重约6%，农村劳动力释放的空间还很大。

3.农业资源的综合利用提升空间大，农业技术具有后发优势

我国土地广袤，利用先进农业技术进行高效开发土地资源的潜力很大。如西北地区兴起的旱作农业技术革命，带来了1∶6的投入产出效果，并引起玉米和土豆产量的巨大提升。总体看，与发达国家相比，我国现有耕地的平均粮食单产具有提升15%左右的空间，仅此一项，就可基本满足未来较长时期国内对粮食的需求。

4.国家支农能力显著增强

2011-2013年，我国中央政府投入“三农”领域资金总量约3.65万亿元人民币，年均增长15%。目前，中央和地方对“三农”领域的投入每年在3万亿元左右。与欧盟成员国对农业与农村发展的支出相比，我国支农资金总量不算太少，只是在支农资金的结构与效率方面还有提升空间。

建立农业保护区制度，稳步扩大农区面积

记者：保量还要保质。近年来，我国耕地质量问题日益凸显。您对此如何判断？有何应对之策？

党国英：我国农业经济面对的深刻矛盾，是农业高成本所产生的农产品减产因素与国家确保农产品增产目标之间的矛盾。解决这个矛盾要立足于降低农产品成本，提高我国农产品在国际市场的竞争力。实现这个目标要克服多种困难，其中之一便是解决我国优质农地相对稀缺的问题。

1.新的农地保护制度设计要以“简单易行，放控明确；制度统一，权力分置”为原则

农业保护区是指国家划定的农业发展的专属区域，它由国务院按照农业现代化的总体要求确定总规模并批准设立，由县级人民政府直接管辖。农业保护区内禁止发展任何非农产业，可以接待游客，满足游客度假观光需求，但不得建设住宿设施。

如果实行农业保护区制度，我国土地资源总量中的农区面积会稳步扩大。我国有约60亿亩的国土适合发展有竞争力的农业。若划定25亿亩农业保护区，去掉约15%的河湖、道路、小面积陡坡地、农舍以及森林占地，估计有约21亿亩的可用农地。如在黄土高原地区、东北地区除上述类型占地之外，可以悉数划为农业保护区。农业保护区之外的35亿亩国土，去掉现有城市建成区、工矿区以及非保护区的村庄占地共约4亿亩，再去掉河流道路占地约4亿亩，考虑森林的远景占地20亿亩，还有7亿亩的余量，可适度扩大城市用地、发展广义的都市农业、安排中高端住宅用地。这样一个土地资源使用格局，足以满足未来国民经济健康发展对土地的需要。

2.农业保护区制度的建立和完善需有配套改革措施

（1）下放土地管理权限。对农业保护区以外的其他土地，中央政府可将管理权限大幅度下放给地方。在相关法律修改之前，中央政府可授权省级政府国土部门代行中央政府权力。中央政府对农业保护区的土地规划与开发整理应直接管控，同时对其他类型土地的利用进行“目标指导管理”。

（2）以农业保护区发展为核心，调整财政支农政策。农村土地整理资金集中投放于农业保护区。农业保护区之外的户籍农民不再享受各类农业补贴，但暂时实际经营农业的农户除外。允许地方政府将节约资金在农业保护区建设工作中统筹使用。

（3）建立“注册农业经营者制度”。注册农业经营者分为“公司法人农业经营者”、“合作社法人农业经营者”与“自然人农业经营者”，后者主要为家庭农场。支农政策对这三类应分别对待。

（4）扎实推进农村产权改革，落实中央关于农民土地承包权确权颁证的工作。

（5）国土资源部试行的“增减挂钩”政策继续执行，可考虑转化为一般性政策，但具体规定应作出调整。在农业保护区内，不得建设新的集中居住社区，应允许专业农户或家庭农场主分散居住。专业农户需要建设生产生活相结合的农庄，只能在保护区内部的村庄占地上安排。对于自愿迁出农业保护区并将宅基地复垦的原住农户，其出让宅基地的补偿标准，要参考城市建设用地的出让价位。城市建设用地因增减挂钩政策得以扩大时，应将一部分溢价收入用于农业保护区建设。

（6）试行农业经营者规模管理政策。区别不同品种、不同生产方式，确定农业经营者的最大规模，具体标准由地方政府作出规定。

（7）适当调整地方行政区划。支持农业主产区的小县合并为大县，或建立专门的管理区等，以提高农业县的财政脱困能力。

（8）在放活地方用地自主权过程中，中央政府对地方的城市建成区（包括工矿区）经济密度进行监控，制定监控指数，建立预警信息发布机制。

培养新型职业农民，大力发展家庭农场

记者：随着农村青壮年劳动力持续向外转移，农业劳动力老龄化、农业副业化、农户兼业化现象日益严重。您怎么看未来谁来种地的疑问？如何解决？

党国英：不用担心谁来种地的问题，培养新型农民，大力发展家庭农场，中青年实际上已经是并仍将是规模化农业生产的主力军。

随着农村劳动力非农就业比例不断提高，对农民增收、农村发展和缩小城乡收入差距发挥了越来越重要的作用。与此同时，农业劳动力兼职化与老龄化的趋势愈发明显。当前，我国绝大部分农民已经开始面对市场从事生产活动，生产的社会化服务体系已经初步形成，但由兼业小农向职业农民转化的过程远未完成。从体制上看，我国农产品已经高度市场化，农村生产要素市场化程度仍低，严重制约农业现代化水平的提高。

1.培育新型职业农民，大幅度提高种粮农民素质

（1）伴随农业机械化快速发展，农业科技创新加快推进，农业社会化服务迅速兴起，发展农业规模经营的基础条件日趋成熟，发展家庭农场已是大势所趋。要创造有利条件，使兼业农民逐渐转化为职业农民，培养懂技术、会管理的职业农民成为支撑现代农业发展的主体，保证农业发展后继有人。

（2）按照专业化、标准化、规模化和集约化生产要求，率先在适度规模化生产经营领域，确保农业资源由高素质农民经营。保护农民的合法权益，营造产生新型职业农民的有利环境。据我最近对江苏盐城的调研，在其他条件不变的情况下，仅依靠规模化经营，小麦单产可提高20%左右，水稻单产可提高10%左右，而且成本还可以明显下降。

（3）通过机制跟进，努力搞活劳动力市场，让一部分农民转出农村。农村里的农民少了，可以扩大农地经营规模，使其成为职业农民，这样兼业化问题就不存在了。

2.降低农民变市民的门槛

加快与户籍制度相关的配套制度改革，逐步取消农业户口与非农业户口的划分，建立城乡一体、农民自由流动、自主择业的新户籍制度。

■ 编辑：张涵