政府与体育社会组织合作关系研究*——基于澳大利亚“National Compact”的经验借鉴

郭 帅,冯晓丽,冯 瑞

(山西师范大学体育学院,山西临汾041000)

政府与体育社会组织合作关系研究*
——基于澳大利亚“National Compact”的经验借鉴

郭 帅,冯晓丽,冯 瑞

(山西师范大学体育学院,山西临汾041000)

政府与体育社会组织携手合作共同提供公共体育服务已经在理论界达成基本共识。对澳大利亚政府与社会组织之间签署的“National Compact”的背景、内容、运行机制、发展前景等进行分析,并认为我国政府与体育社会组织的合作应推进双方的监督性制度维度建设,拓宽政府与体育社会组织的合作平台,大力建设政府与体育社会组织合作的软环境。

政府；体育社会组织；合作关系；National Compact；澳大利亚

1 问题的提出与相关概念的讨论

随着新公共管理理论的提出,政府与社会组织合作的帷幕徐徐拉开,这给人类带来了一个崭新的课题。今天的中国,以奥运奖牌和大型赛事简单愉悦公众的时代已经远去,以服务体系建设和亲民活动直接服务公众的时代已经到来[1]。随着我国经济的不断发展和社会的转型,特别是当下社会组织发展呈现“爆炸式增长”,以及“服务型政府”、“服务型社会”构建的历史格局中,政府与体育社会组织之间的合作关系是当下一个重要的研究议题,也是亟需解决的重要问题。在全球化背景下,及时了解其他国家和地区的政府与社会组织之间的合作,借鉴其成功经验,对于探索我国政府与体育社会组织的合作关系有着重要意义。澳大利亚政府与社会组织之间有着良好的合作与交流关系,并签署了代表性的合作协议——“National Compact”。笔者尝试对这一代表性协议”进行分析与研究,试图在剖析该协议的基础上寻求有益于我国政府与体育社会组织之间合作的经验借鉴。

自20世纪80年代起,社会组织(Non-Profit-Organization,NPO)受到了国际社会的广泛关注。通过国外学者对社会组织概念的界定得知,他们对其概念的认识是多维性的,并且一般不将体育社会组织单独作为特殊的研究对象来研究。本文的研究对象体育社会组织是社会组织的重要组成部分,有众多称谓。例如民间体育组织、体育非营利组织、非营利体育组织、非政府体育组织、体育类民间组织,但是这些不同称谓的内涵并无根本性的区别,近几年相关成果主要采用“非营利体育组织”的称谓。在世界各国有很多用来描述非营利性部门的术语,包括第三部门、非营利组织(NPO)、非政府组织(NGO)、民间组织、非营利性机构等,所有这些组织在很大程度上指的是同一类组织。如何使体育非营利组织这一舶来品实现本土化、具备中国特色,需要我国学者对其进行深入分析和研究。王浦劬和萨拉蒙指出,社会组织是一个中文语境下的概念,其具备以下基本特征：不以营利为目的；不同于政府机构与市场组织；有特定的使命与目标；其行动不是追求剩余利润的分配,而是为了完成其特定的使命[2]。澳大利亚官方统计机构对于非营利性机构的定义是：一方面在性质上是非营利性的,不进行利润分配；另一方面具有非强制性,独立于政府,进行自我管理。按此定义,在澳大利亚只要不分配利润的组织绝大部分都可以看成是非营利组织,包括体育俱乐部、冲浪救生协会、福利机构、慈善团体、社团组织等,涵盖范围非常广[3]。澳大利亚非营利组织的定义与我国社会组织的定义没有本质上的区别,而我国在2008年以后逐渐用社会组织来替代民间组织,当前民间组织更名为社会组织已成趋势,“民间”到“社会”体现的是政府治理理念的变化,社会组织体现的是政社共治的伙伴关系,并且赋予了社会组织更加平等的社会主体地位。因此,本文统一使用社会组织这一称谓,本研究所使用的体育社会组织涵盖了社会中存在的各种形态的组织(包括具有合法性身份和未取得合法身份的)。

2 澳大利亚：“全国性协议——携手合作”

2.1 从对抗走向合作——“National Compact”的正式签署

社会组织的发展离不开政府的支持与帮助,必须与政府保持密切的合作关系,在与政府形成良好的合作与互补关系基础上,社会组织才能更进一步的发展。澳大利亚社会组织的发展由来已久,在殖民时代就扮演着极其重要的角色,以20世纪70年代全球“社团革命”为标志之后,澳大利亚的社会组织发展势头迅猛。政府开始向社会中的少数人团体或者边缘化团体提供资助,随着资助的不断进行,社会组织的作用也不断扩大,它们不再是单纯的服务提供者,而是开始发挥政策倡导作用。

随着社会组织数量的激增,20世纪80年代后,国家与政府也相应地增加了对社会组织各方面的拨款与资助。在增加资助的同时,政府自然而然地增加了管理力量,包括拨款的分配策略等,但是政府对社会组织的资金使用情况进行了过多的干预,严重影响了社会组织的发展独立性。政府在提供资助的同时设定的要求会严重妨碍社会组织有效开展其核心工作,使得从前能够发出独立声音的组织变得沉默,社会组织更多的像是政府的下属而不是具有独立话语权的合作伙伴。

2007年,新的工党执政。保守党政府下台后,新上任的总理陆克文以更为支持的态度来发展社会组织,这进一步推动了社会组织的迅猛发展。尤其是陆克文政府废除了“保密条款”这一举措,标志着恢复了社会组织的言论自由,并承诺其领导的政府“不会,而且永远不会重蹈覆辙”。陆克文政府还继续加强了对社会组织的支持与帮助,政府与社会组织之间的关系得到了显著改善,这些为“National Compact”的签署奠定了基础。

澳大利亚“National Compact”的签署也借鉴了英国“政府与志愿及社区组织关系协定”(The Compact on Relations between Goverment and the Voluntary and Community Sector,简称Compact)和加拿大“志愿与政府部门协议”(An Accord Between the Government of Canada and the Voluntary Sector,简称Accord)的先进经验。“National Compact”协议正式签署之前,澳大利亚政府与各州和地区已经展开了探索政府与社会组织合作的新形式。例如新南威尔士州社会服务理事会在1997年就向州政府提议,在政府和社会组织之间建立一种“有着共同目标和原则,相互依存又相互补充”的合作关系。之后州政府积极地配合与响应,并相继颁布了一些具有导向性的工作文件,并于2006年与本州的社会组织正式签署了《共同建设新南威尔士州(Working Together for NSW)》协议。这个协议的签署为其他各州、各地区积极探索政府与社会组织合作的创新模式提供了重要的借鉴作用,同时也为“National Compact”这一标志性协议的制定和实施奠定了基础。

2010年3月17日,在地方试点基础上,澳大利亚总理陆克文代表联邦政府,在家庭、住房、社区服务及原住民事务部部长麦克林、议会社会与志愿部门秘书长斯蒂芬斯等政府要员和社会组织负责人的陪同下,在议会正式签署“全国性协议——携手合作”(National Compact—working together,简称National Compact),政府与社会组织之间建立了一种新型的战略合作伙伴关系,开启了多方面、多领域、多角度的全面合作[]。

2.2 “National Compact”的主要内容

“National Compact”这一作为政府与社会组织之间磋商的产物,不具备法律的约束力,它的适用范围是澳大利亚联邦的所有国家政府部门,政策惠及联邦境内的一切社会组织。但是其并不直接适用于地方,中央政府可将其视作一种政府与社会组织关系的原则。前任澳大利亚总理陆克文在“National Compact”正式签署的仪式上指出：“National Compact”是澳大利亚政府与社会组织之间达成的协定,目的是使双方形成一种全新的、更进一步的合作关系、从而为澳大利亚人民提供更好的服务[5]。

“National Compact”正式签署之后,政府与社会组织开展工作的基本理念是充分认识社会组织在社会生活中的重要作用,关注弱势群体,共同打造一个独立稳定且具备丰富资源的“第三部门”。为此,政府必须保护社会组织的合法权利,采取适当措施激励社会组织发展,给予其资金等方面的帮扶。这体现出澳大利亚政府与社会组织之间正向着相互独立、相互辅助的关系发展。

社会组织在社会公共服务方面起着重要的作用,同样也得到了政府的肯定与支持,社会组织的定位应该从实际出发,从自身合理角度出发,来积极协作政府顺利处理公共事务。社会组织与政府的合作是基于同一平台的两个独立体之间的协作；政府组织对社会组织提供相应的资金、信息等多方面的支持帮助,社会组织反过来帮助政府完善制度、优化结构、满足社会的公共服务需求。

“National Compact”的主要内容包括以下几个部分：共同的使命、共同的目标、共同的原则与共同的志向,并明确指出了双方的合作原则与彼此应承担的具体责任。澳大利亚政府与社会组织确立了以社会、文化、公民、经济、环境五个方面为主要内容的共同使命,双方达成一致,将努力提升澳大利亚公民的幸福指数。要实现共同的使命就必须制定共同的目标,双方的共同目标包括改善合作方式、帮助社会组织完成其工作、完善相关政策,并且承诺愿意为实现这些目标而共同努力。双方达成的共同原则包括给每个人公平的机会、相互信任、彼此协商、有效工作、衡量成功等十项。澳大利亚政府与社会组织的共同目的包括共同合作、实现良好沟通、更好的工作方式、顾及未来等四个内容。总体来看,这些内容显得更具有原则性,作为政府与社会组织合作的原则框架具有重要意义。

2.3 对“National Compact”的评析与展望

在“National Compact”正式签署之后,澳大利亚政府和社会组织开展了全方位的合作,取得了良好的效果,改善了双方的关系。但是,“National Compact”不是立法,没有法律的强制性,能否获得理想的效果取决于政府对社会组织的恰当管理和良好资助,以及社会组织的积极配合,取决于两者之间的协商。在借鉴英国和加拿大经验的基础上,澳大利亚建立了一套较为完善的实施机制,并且有专门的专家负责对协议实施进行指导,收效良好。在“National Compact”的推动下,2010年6月22-23日,澳大利亚无政府组织管理论坛顺利召开,论坛探讨了无政府组织的发展趋势及政府与无政府组织合作相关事宜[6]。截至2012年3月,在“National Compact”上签字的社会组织已达到639个[7],这显示出“National Compact”具有相当大的影响力和良好的发展前景。但是值得深思的是,“National Compact”只是一个基本的框架,要落实到制度建设会关系到整个社会治理模式的变革。政府应该处于一个什么样的位置、由谁来立法、社会组织如何管理、由谁管理等等,这些问题都需要在落实社会组织制度建设中去逐步探索,也是我国政府与体育社会组织合作关系中需要探究的问题。

3 我国政府与体育组织合作的澳洲经验借鉴

3.1 推进政府与体育社会组织监督性制度维度建设

当今在积极推进政府与体育社会组织制度性建设的进程中,现代性的制度性维度是对社会运作占主导性地位的一种重要的制度性阐释。这里所说的现代性制度性维度包含四个方面的主要内容,在这里我们借鉴澳大利亚“National Compact”的先进经验,着重关注的是监督这个制度性的维度。监督即对信息和社会督导的控制,监督在推进政府与体育社会组织的顺利发展过程中扮演着重要的作用,它使得两者之间的管理权得到了合理分配,强化了政府和社会组织之间的联系。我们知道监督的重要性决不只限于政治领域,监督可以是直接的,但更重要的是间接的,是建立在信息控制的基础之上的。目前,一些政府向社会组织购买服务已经是正常的一种行为,并且逐渐制度化、规范化、合理化,部分地区出台了相应的实施意见。但是这些并未纳入正式的法律章程,只是停留在非正式渠道层面,更未在监督方面建立法律法规。政府虽有大胆放权给体育社会组织的趋势,可是监督制度并未跟上,与西方国家也存在较大的差距。澳大利亚政府与社会组织的合作协议,专门成立的协调管理机构等等,这些经验对于我们在推进政府与体育社会组织监督性制度维度建设方面是值得借鉴的。

3.2 拓宽政府与体育社会组织的合作平台

社会组织承接政府购买公共服务和参与政策发展是当前国外政府与社会组织合作的两大平台。政府购买公共服务作为政府提供公共服务的一种新理念、新制度和新方法,近年来被我国各级政府广泛应用于社会公共服务的各个领域,逐渐成为政府提供公共服务水平的重要途径[8]。在当前的体育公共服务领域,政府部门提供的体育公共服务尚不能满足人民群众多样化的体育公共服务需求。体育社会组织是以实现社会的公共利益、向公众提供体育公共服务,进而满足大众的体育运动需求为重要宗旨的基层群众的自治性组织,它不仅仅是政府与人民群众之间重要的桥梁,而且在向社会提供体育公共服务、满足公众体育公共需求方面有着先天的优势。因此,政府也要注重角色的转变,适当放权,积极主动地为体育社会组织参与社会公共服务让渡重要空间,主动退出适合由体育社会组织提供公共服务的相应领域,为体育社会组织搭建发展平台,积极稳妥地提升体育公共服务的供给质量和效益,最终努力实现公共服务均等化的目标。我们应借鉴澳大利亚“National Compact”的成功经验,不断拓宽政府与体育社会组织之间的合作平台,努力把体育社会组织纳入公共服务的供给体系,推进我国体育社会组织参与政策发展,同时在政策环境上给予支持和保障,并在实践中进行探索和推进。

3.3 建设政府与体育社会组织合作的软环境

信任是对一个人或一个系统之间可依赖性所持有的信心,在一系列给定的事件或后果中,这个信心表达了对诚实或他人的爱或信念,或者对抽象原则之正确性的信念[9]。政府与体育社会组织之间的信任建设更多的是对抽象原则之正确性的信念。信任是政府与体育社会组织合作中所体现出来的合作前提,这种信任是推动两者进行合作的根基所在。澳大利亚“National Compact”的施行,政府与社会组织之间的合作,都是与信任紧密联系在一起的。政府和体育社会组织之间能有合作的可能性,信任的作用是举足轻重的,并且这样的信任贯穿于政府与体育社会组织合作的全过程。但是我们要清楚信任与时间和空间的缺失有关,对于一个完全知晓怎样运行的系统,不存在对它是否信任的问题。我们在推进政府与体育社会组织之间合作的信任建设时,要努力确保各自信息的公开、透明,唯有如此才能建立两者真正的信任,找到合作可能性的结点。我国向来讲究仁义礼智信,把信作为一种为人处世的准则,这样的一种文化基础将会有利于推进政府与体育社会组织之间合作的信任建设。不过信任和风险是交织在一起的,这可能是我们至今没能在政府和体育社会组织之间完成信任建设的根源。因此,在所有信任环境框架下,要努力做到风险的制度化归类,在信任和经过估算的风险之间寻找一种平衡,促进政府与体育社会组织之间的合作。

4 结束语

澳大利亚的“National Compact”作为政府与社会组织之间磋商的产物,虽不是以立法的形式确立下来,可是作为政府和社会组织合作的新形式,还是给我国政府与体育社会组织之间的合作留下了深刻的启示,即要推进政府与体育社会组织监督性制度维度建设,拓宽政府与体育社会组织的合作平台,建设政府与体育社会组织合作的软环境。通过澳大利亚政府与社会组织的合作协议,我们可以看到政府与体育社会组织的美好前景。虽然“National Compact”模式并不是唯一的一种合作形式,但对于我国在发展政府与体育社会组织之间的合作时不失为一种好的借鉴,一种重要创新成果的展现。因此,我们在借鉴澳大利亚“National Compact”模式的同时,更应该根据全国各地政府和体育社会组织之间的实际情况,找到一条适合我国国情的政府与体育社会组织合作发展的道路。

[1]人民日报：敞开心胸办体育_评论-报纸评论_新浪网[EB/ OL].(2014-01-06)[2015-01-27].http：//sports.sina.com.cn/r/2014-01-06/09096967977.shtml.

[2]王浦劬,莱斯特·M.萨拉蒙.政府向社会组织购买公共服务研究[M].北京：北京大学出版社,2010：6-7.

[3]廖鸿,石国亮.澳大利亚非营利组织[M].北京：中国社会出版社,2011：30.

[4]石国亮.国外政府与非营利组织合作的新形式——基于英国、加拿大、澳大利亚三国实践创新的分析与展望[J].四川师范大学学报,2012(3)：19-29.

[5]Kevin Rudd.Austarlia’s National Compact with the Third Sector[EB/OL].[2015-11-27].http：//www.National Compact.Gov.au/resources/other compacts/.

[6]National Non-goverment Organization(NGO)Governance Forum[EB/OL].[2015-01-27].http：//www.National compact.gov.au/1310/national-non-government-organisation-ngo-governance-forum-2010-june-22-23.

[7]There are 639 Partners[EB/OL].[2015-01-27].http：// www.NationalCompact.gov.au/.

[8]瞿振雄.中国政府购买公共服务研究[D].长沙：湖南师范大学研究生学位论文,2010.

[9]安东尼·吉登斯.现代性的后果[M].田禾,译.南京：译林出版社,2014.

Cooperation between Government and Sports Social Organization

GUO Shuai,FENG Xiaoli,FENG Rui
(Sport Dept.,Shanxi Normal Univ.,Linfen 041000,China)

The sports social organizations and government cooperate to provide public sports service.The paper analyses the background,content,operation mechanism and development prospect of National Compact signed between Australian government and social organizations.The paper proposes that the cooperation between Chinese government and sports social organizations should promote the monitoring system,enlarge the cooperative platform of government and social organization cooperation and construct the soft environment of government and social organization cooperation.

government；sports social organization；cooperation relation；National Compact；Australia

G80-05

：A

：1672-268X(2015)04-0031-04

2015-03-19)

国家社科基金项目(13BTY041)。