重庆市耕地撂荒问题与对策研究

王楠+刘向晖+苏丽丽

摘    要：耕地撂荒问题关系到亿万农民的切身利益，会直接影响到我国社会的稳定和经济的发展。本研究结合运用现有的数据和研究成果，讨论研究重庆市农村撂荒的土地，同时基于以上的情况，针对重庆市的农村撂荒土地进行讨论研究，找出土地撂荒的原因，同时针对其提出解决土地撂荒的方法，从而达到合理地去利用保护重庆市耕地的目的。

关键词：耕地撂荒;重庆;研究;发展

中图分类号：F301.24             文献标识码：A             DOI 编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2015.11.020

The Problem of Abandoned Land in Chongqing and Countermeasures Research

WANG Nan， LIU Xiang-hui， SU Li-li

（Xinjiang Agricultural University， School of Management， Urumqi， Xinjiang 830052， China）

Abstract： Abandonment of arable land issues related to the vital interests of hundreds of millions of farmers， will directly affect Chinas social stability and economic development. Therefore， based on the use of the existing work experience and research results， discuss the research of Chongqing rural abandoned land， while the above circumstances， to discuss research on abandoned land in rural areas of Chongqing， find out the causes of land abandonment， and propose solutions for their land fallow way to go to achieve rational use of arable land for the purpose of protecting the city of Chongqing.

Key words： abandoned farmland; Chongqing; research; development

近年来，农产品价格上涨带来的收益被农业生产资料价格的持续上涨所抵消，致使农村劳动力大量流失和农业生产效益低下，耕地撂荒面积呈现不断递增的趋势，严重威胁到农业生产资料的安全，使重庆市人多地少的矛盾进一步加剧，严重影响农村社会稳定和经济发展。因此，研究重庆市耕地撂荒的问题，并制订切实可行的对策，对重庆经济的发展无疑具有重要的意义。

1 重庆市耕地撂荒现状

1.1 重庆市耕地撂荒与土地管理

当前“三农”工作中面临新的挑战就是农村耕地撂荒，它既是一个社会问题，又是一个经济问题，给粮食安全、农村社会稳定都会带来很大的影响。近年来，为了使耕地撂荒现象得到解决，国家逐步完善了《土地管理法》和《农村土地承包法》的实施办法，针对农村土地撂荒作出一些制度性的约束[1]，虽然取得了一些成效，但是农民自身在对农田的管理上存在着一些问题。随着社会的不断发展，城市化政策的推动，大量的农民涌进了城市，成为了非农业人口，身份发生了转变，而许多早已进城务工的农民，既没有将土地进行流转，也没有将农村的土地承包出去，造成撂荒。农村劳动力人口的自然流动，而政策因素却没有与之相应的变动来抑制劳动力的转移，部分家庭因人口减少而导致无力耕种，致使耕地撂荒。

1.2 重庆耕地撂荒与土地生产效率

目前，随着耕地总面积的减少，重庆市山区和农村的农民拥有的耕地面积就更少了。劳动生产率极其低下，农民种粮的积极性不高，很多偏远地方依旧采用牛耕地，这直接影响到粮食产量的高低。农民辛辛苦苦劳作一年收入不过几千元，若扣除生产成本和劳动力支出，几乎没有产生价值，农民普遍认为，从事农业不如从事非农产业的效益高。现在农村的真实写照就是“要想奔小康，必须背井离乡”[1]和“在家种田，不如外出挣钱”。这导致大量农村青壮年进城务工，留下孱弱劳动力，无力耕种，有的不是租放经营，便是将土地闲置撂荒，从而使农村大量土地撂荒。

从表1数据可以看出，2004—2013年，重庆市粮食产量总体平稳，但2008年出现粮食产量剧减，这和该年的粮食播种面积减少有一定的关系。重庆市粮食播种面积呈现先持续减少后趋于平稳，重庆市2004年的粮食播种面积由260.686 6万hm2到2008年减少了45.136 6万hm2，随后几年粮食播种面积趋于稳定。在2008—2013年撂荒面积开始呈下降趋势，2009年撂荒地0.97万hm2，2010年撂荒地0.98万hm2，2011年撂荒地0.83万hm2，之后几年撂荒地都有不同幅度减少。第一产业从业人数出现逐年减少状态，就其2004—2013年十年间从业人数就减少了196.66万人。在此期间，复种指数却是在逐年上升，由2008年的137.1%上升到2013年的152.44%[2]。由此可以看出，耕地撂荒程度与复种指数呈负相关。虽然复种指数在不断上升，但与其他地区相比，土地生产效率仍然不高，正是因为这种低下的生产率致使农民耕种收益不高，间接地导致了部分耕地被撂荒。

1.3 重庆耕地撂荒与自然条件

重庆是多样化的地貌类型，较为突出的石灰石地质地貌，溶洞较多，以山地、丘陵为主，其中山地占32.8%，平原占0.48%，丘陵占67%。根据2013年重庆土地利用现状数据分析得出，全市土地总面积为822.69万hm2，农用地为689.45万hm2，占土地总面积的83.8%[3]，其中耕地面积为223.89万hm2，占农用地32.47%。在耕地利用开发中，耕地撂荒现象虽然有所减轻，但是撂荒面积仍然很大，造成土地的严重浪费。从2010年到2013年，重庆市耕地撂荒面积从0.98万hm2减少到0.7万hm2，共减少0.28万hm2（表2）。耕地撂荒面积主要集中分布在黔江区、石柱县、开县等地区。

可见，天气灾害多发、复杂的地形地貌、湿热的气候和降水量分布不均共同形成了重庆复杂多样的自然条件，造成重危岩滑坡在有些地区频出，致使重庆部分耕地撂荒。

2 重庆市耕地撂荒存在的原因

2.1 政府管理和制约机制的力度不够

一方面，政府不够重视耕地撂荒的现象，例如，所在的地区撂荒土地未能进行分类登记，分别重新发包处理撂荒耕地，对由于村民家中人口流动所导致的有田无人种等现象，没有及时进行调查以及采取应对措施[4]，致使撂荒现状不能及时被上级部门了解，不能制订出相应的有效对策，耕地撂荒越来越严重。另一方面，政府调查和处理土地违法案件非常困难，虽然广大基层干部做了大量工作并采取了措施，例如，收取土地荒芜费等，但因政府未能积极宣传新的政策，村民相关法律法规和土地承包协议的不了解，致使政府的相关行动得不到村民配合，这些措施也没有实质性进展，对遏制撂荒现象仍很乏力。

2.2 耕种效益低、对农户耕种吸引力弱导致耕地撂荒

从图1可以看出，靠种地的收入远远低于第二、三的收入，加上二、三产业的迅速发展，各产业结构发生很大变化。第一产业所占GDP的比重在持续下降，从2005年的14.24%下降至2013年的8.44%，这表明农业收入在农户收入中的比重减小;第二产业的比重占绝对优势并稳步上升，至2013年达到55.37%;明显看出第三产业是处于平稳发展状态。农民的眼球无不被这些所吸引着，农民很难在第一产业获得较高收入，部分农民已经转向二、三产业逐步成为农民获取收入的主要途径。使农民经营土地的积极性在较大程度上受到了挫伤，大多数农民不愿多产粮，其实现美好生活的必然选择就是放下锄头进城打工。

2.3 土地承包的经营权流转困难

从土地流转与耕地撂荒的现状中可知，由于这些农民经营多年的耕地没有被用来种农作物，也没有被承包让人代为耕种，导致极大地浪费了耕地资源，农业发展受到了直接影响。虽然重庆市政府针对撂荒土地采取了土地有偿流转的措施，扩大了土地流转规模，但在对撂荒的土地进行流转的过程中，还是存在很多问题[5]。所以大面积的撂荒耕地，使本来就紧张的人地矛盾关系进一步突显，要保持耕地总量动态平衡目标任务实现起来也会更加艰巨。

2.4 自然灾害及地理环境造成耕地撂荒

重庆市山地所占比重的较大，加上夏季易出现暴雨洪涝、高温、气象干旱等天气状况，从而引起滑坡泥石流，山地灾害频繁，造成耕地损失面积大，容易引起耕地撂荒。据统计，2011年重庆市撂荒耕地0.7万hm2，主要分散在村落周围的山坡和沟底，这些地方暴雨时易产生水土流失，保水能力差。近年来，虽然治理不断加强，但治理面积连流失面积的10%都还未超过。再加上对生态环境保护不当，对遭受破坏的土地未能及时整理、修复，一些地区土地退化损毁相当严重，造成耕地不能耕种，形成撂荒。

3 缓解耕地撂荒现象的对策措施

3.1 加大宣传教育力度，依法强化监管，约束撂荒行为

3.1.1 加强政府重视，对撂荒土地进行分类登记 政府应该对撂荒行为引起重视，土地撂荒是对土地资源，不利于重庆市的发展。所以重庆市各县、镇人民政府，确实需要建设一支政治素质较高、作风过硬、管理规范、吃苦耐劳、执行能力强的村级基层组织队伍[4]。组织人员集中力量，全面了解调查本辖区耕地撂荒情况，做好摸底工作，进行地毯式清查，了解撂荒的具体原因，分类进行登记并将调查情况整理成册。

3.1.2 加强政府监管力度，严办土地违法行为 为提高重庆市村级基层组织执行能力和监管能力，将《土地管理法》《农村土地承包法》在各家各户中得到不折不扣的贯彻落实，并根据重庆市的具体情况实行奖惩机制[6]。具体包括：对撂荒1年以上的承包耕地，发包方要按照有关规定组织代耕，代耕收入归代耕人所有。原发包方连续2年撂荒的耕地，或因长期在外务工、弃农经商、家中缺少主要劳动力等无法耕种但又不愿意放弃土地承包经营权的农户，必须委托他人代耕且代耕人拥有代耕收益[7]。对生产条件具备而人为造成撂荒的，由重庆市各区县的镇人民政府责令其限期耕种。同时，加强乡镇一级在农业技术的推广和服务，农业物资的供应与市场监督，减轻农民的负担等方面作用，提高土地产出水平，解决农民种地的后顾之忧。

3.2 提高农业经营比较效益，吸引更多有能力的农民从事农业生产

政府应提高重庆市农产品特别是粮食的收购价格，保障农民获取合理的经济收益。通过保持农业生产资料价格稳定，来解决农民收入因生产资料价格上升而抵消的问题。同时加大农业科技投入，建立健全多种形式的农业科技推广体系，发展科技农业，提高劳动生产率，增加农业物质投入的经济效益。

3.3 促进土地流转多元化是推动土地流转的必要方式

加快土地流转是从根源上预防了耕地撂荒的一种长效机制[8]。重庆市应在镇（乡）村建立农村土地流转中介服务组织，接受委托，为土地流入者和流出者提供服务，使得推动土地开放式有序流转、解决撂荒地问题的长效机制真正建立起。虽然目前已有许多土地流转方式，但主要的还是只有土地承包经营权化和土地承包经营权出租，政府应积极促进各种流转方式的共同发展，调动农民的积极性，充分参与到土地流转中，减少土地撂荒。

3.4 加大自然灾害及其他毁损耕地的整治

由于重庆的地理原因使得自然灾害频发，耕地质量越来越差，农民不愿意耕种土地，所以在一定程度上造成了重庆的土地撂荒。重庆市政府应该结合自然灾害发生的特点制订一些政策、措施来保护耕地资源。如政府要以科学的决策指导耕地资源的开发利用，避免因耕地使用不当而引起自然灾害对耕地的破坏;政府可以对自然灾害造成的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，通过公开招标方式，拍卖或承包给业主，进行综合整治和开发[9]。使农业综合生产能力得到提高，创造出较好的农业环境，农业自然风险得到减少，农业的稳定性增强。

4 结  论

重庆市农村耕地撂荒现象日益突出，浪费的不光是珍贵的土地资源，还有农民增收被制约、粮食生产问题也被影响了，特别是近年来重庆市的耕地撂荒严重。为解决重庆市因管理制度难度大、农户耕地吸引力弱、耕地效益低、土地承包经营权流转困难、自然灾害而引起的耕地撂荒问题，笔者主要从四个方面对重庆市的耕地撂荒问题进行分析，并提出对应的解决措施和建议，主要包括提高农业经营的比较效益，以致吸引更多有能力的农民从事农业生产以及加大宣传教育力度、提高耕地集约化经营、加快农村土地流转、加大自然灾害及其他毁损耕地的整治。本文对改善重庆市耕地撂荒问题具有巨大的参考价值，如果实施这些建议，定将在一定程度上改善重庆市的耕地撂荒问题，缓解人地矛盾，促进推动农村经济发展和增加农民收入，从而以更快的速度持续发展农业。

参考文献：

[1] 吴应瑛.秀山县耕地撂荒原因及解决途径[J].南方农业，2012，6（8）：54-57.

[2] 市委研究室农村处.重庆近期农村耕地撂荒情况及建议[J].新重庆，2011（4）：26.

[3] 秦彦杰，赵艳霞，刘欣，等.基于GIS的土地整治综合分区研究[J].国土与自然资源研究，2013（2）：3-5.

[4] 石崇华.钦州市农田撂荒原因分析与对策[J].农业研究与应用，2011（1）：59-62.

[4] 刘建丽.我国农村土地流转存在的问题及对策探析[J].当代经济，2012（2）：80-81.

[6] 唐邦勤，周平.建国后我国村组集体的农地权利变迁与发展[J].安徽农业科学，2011，39（7）：4200-4202.

[7] 蔡力峰.发展农机化是推进新农村建设和农业现代化的重要举措[J].湖南农机，2008（8）：4-5，15.

[8] 曾庆亮.浅析开江县耕地撂荒的原因及对策建议[J].四川农业与农机，2014（1）：22-23.

[9] 高新会.莱芜市农业土地承包经营权抵押贷款问题研究[D].青岛：中国海洋大学，2010.