土地一级开发项目政府违约风险评估分析

郭灿++孟显印++欧良锋

摘要：在国家加强对BT项目政策管控，基础设施投资银根压缩背景下，政府违约风险加大，土地一级开发BT项目市场进入观望期。以武汉市为例，同期进行的1万多个项目中，有近60%采用土地一级开发BT模式。在宏观经济进入“新常态”，微观企业的土地一级开发项目却有所增加的情形下，政府违约风险成为国有大型企业决策上马土地一级开发项目的关键。基于层次分析法，将政府违约风险划分为能否按合同返还土地储备与建设成本、投资收益取得与政府分成、收益分层兑现延迟、终止合作等四种风险，通过构建土地一级开发风险D值评估模型，可知武汉市土地一级开发项目整体风险值还较低，政府违约风险处于可控范围之内。

关键词：政策管控，政府违约，土地储备，评估模型

中图分类号：F293 文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2015）11-0040-48 收稿日期：2015-09-03

1 引言

随着我国经济建设的高速发展及国家宏观调控政策的实施，基础设施投资的银根压缩受到前所未有的冲击，如何筹集建设资金成为制约基础设施建设的关键。原有的投资融资格局存在重大缺陷，金融资本、产业资本、建设企业及其关联市场在很大程度上被人为阻隔，资金缺乏有效的封闭管理，风险和收益分担不对称，金融机构、开发商、建设企业不能形成以项目为核心的有机循环闭合体，优势不能相补，资源没有得到合理流动与运用。在这种背景下，采用BT模式缓解资金暂时短缺状况成为时下多数项目投资方的首选。BT是Build（建设）和Transfer（移交）的缩写形式，意即“建设——移交”，是政府利用非政府资金来进行基础非经营性设施建设项目的一种融资模式。

近年来，武汉市推行“城建革命”和“工业倍增计划”，同期有1万多个工地在进行建设，债务规模一度被认为是全球最高的。众多项目中有将近60%采用土地一级开发BT项目，这无疑增加了企业对政府违约风险的预期。

从土地一级开发主体角度，尚淑莉（2011）将土地一级开发的运作模式分为政府主导型、企业主导型以及政府和企业协作型等三类，认为政府和企业协作的土地一级开发运作方式，可以充分发挥政府和企业的能动性与团队意识，优势互补，团结协作，提高土地开发效能。陈春（2007）指出，土地一级开发的政府主导型模式和企业主导型模式各有优缺点。要结合各地经济发展状况、房地产市场发展状况选择适合的一级开发模式，并根据变化及时进行调整，如表1所示。

刘春阔、金鑫（2010）对土地一级开发的风险进行了研究，认为土地一级开发的风险包括一般风险和特殊风险。一般风险指的是决策风险分析、管理风险分析和金融风险分析。特殊风险有政策风险和金融风险。贾野（2010）将土地一级开发的风险分为六大类，包括资金风险、市场风险、收益风险、运作风险、监管风险、政策风险。余荣芳（2011）认为土地一级开发的风险包括项目决策风险、项目立项风险、项目投融资风险、项目动拆迁风险和项目招拍挂风险。王宝水（2001）将成片土地开发的风险分为可控制性风险（或称活动性风险）和不可控制性风险（或称环境风险）两大类共八种风险因素，并建立相应指标体系和风险模糊评价模型。

谢洋斌（2012）指出，地方政府的信誉风险体现为政府与开发企业在开发过程中利益调整和最后的利益分成，由于缺乏相关的法律法规作保障，政府的强势地位毋庸置疑，开发企业面临由于相关领导更迭、上级政府出台与之相冲突的文件、由于利益的驱使等导致的政府缺乏诚信的风险。杨静（2011）分析得出，随着分权让利改革的实施，地方政府有了强大的发展本地经济，通过基础设施建设改善本地的投资经营环境的动机。这种利益诱致型的改革使得地方政府逐渐成为有着独立经济利益目标的行动主体，在某种程度上改变了中央与地方政府间行政上的委托代理关系，使其具有一定的利益博弈性质。宋安成（2011）出于政府信用法律风险，特别强调：适时掌握影响土地一级开发的宏观和微观经济政策动向；土地一级开发的合同条款应明确具体；政府的优惠政策或其他政策应确保透明、及时、确定；要与政府相关部门建立融洽有效的沟通和协调机制。高育宏（2012）认为，由于土地一级开发企业的成本回收及收益实现依赖土地出让金的及时返还，如果拿地开发商拖欠政府土地出让金，企业将面临无法及时收回款项的坏账风险。

学者们从土地一级开发的模式选择、土地一级开发的风险分类、土地一级开发的市场风险等角度进行了富有成效的研究。但研究大多是站在第三者或者政府的角度进行的研究，缺少站在企业角度来看土地一级开发风险及投资决策的实证研究。且部分研究过于宏观，评价方法过于宽泛，不易于企业做出风险控制。基于此，本文以武汉市某国有大型企业为例，利用典型城市——武汉市的土地一级开发数据，将土地一级开发决策风险具体到政府违约风险上，采用科学的AHP方法，以期为“新常态下”武汉市土地一级开发项目提供决策支持。

2 研究方法

层次分析法，是指将一个复杂的多目标决策问题作为一个系统，将目标分解为多个目标或准则，进而分解为多指标（或准则、约束）的若干层次，通过定性指标模糊量化方法算出层次单排序（权数）和总排序，以作为目标（多指标）、多方案优化决策的系统方法。刘晓君、孟凡文（2005）运用层次分析法建立风险评判指标体系，通过模糊综合评判确定房地产投资系统风险度。袁海林（2011）认为BT和土地一级开发项目实施的风险具有一定的特殊性，将风险分为总体风险、政策和法律风险、经济风险、土地风险和采购风险等五大类16小类，构建了风险评价指标体系，并运用层次分析法和模糊综合评价法构建了风险评估模型。

土地一级开发项目风险是一个相对的、模糊的概念，进行风险分析时，可能受到社会、经济、政策、管理、技术等多方面影响，每个方面又包含多种不确定因素，且这些因素对风险评价最终结果的影响也难以准确描述，表明土地一级开发具有明显的层次性和模糊性，为层次分析法的应用奠定了基础。运用层次分析法建立评价模型，通过对土地一级开发项目开发过程中可能出现的主要风险因素的分析，运用层次分析法设计风险评价指标体系，确定权重；建立土地一级开发项目开发风险的综合评价系统，能够充分体现评价因素和评价过程的模糊性，又减少了主观臆断带来的弊端，比纯数学方法更符合实际。因此，运用层次分析法对土地一级开发项目风险进行评价是可行的。

3 评估指标体系构建

姚进（2011）认为在土地一级开发过程中，地方政府的强势地位是绝对的。虽然开发企业可以通过多种法律文件进行约束，从而与政府方面的利益紧密捆绑，但仍不能消除地方政府违约发生的风险。而国有大型企业资金实力雄厚，其抵抗各种风险的能力也是不一样的。在土地一级开发BT项目收益回收阶段，主要存在市场风险与政府违约风险两个一级指标。而由于土地一级开发BT项目性质与特点各不相同，风险因素与影响程度也是不一样的，因此，评估分析时应各有侧重。其中，市场风险B1包括营销策划风险C1、土地出让起拍价确定风险C2、招拍挂结果风险C3、土地溢价率C4、成本控制风险C5等五项二级指标；而政府违约风险B2主要包括能否能够按合同返还土地收储与建设成本C6、投资收益取得与政府分层获得风险C7、收益分层兑现延迟风险C8、终止合作C9等四项二级指标。各项指标的划分解释，如表2所示。

4 数据来源与数据处理

4.1 数据来源

武汉市T院公司是国有大型骨干企业，资金雄厚，管理完善，是世界500强企业之一，主要从事基础设施建设、房地产开发等业务。2010年以来连续承接了武汉市几宗土地一级开发BT项目，而在国家宏观经济进入新常态，特别是武汉市政府债务规模不断攀升、政府严控BT项目、金融企业银根紧缩三重压力下，如何降低土地一级开发项目政府违约风险，成为该公司的当务之急。因此，本文采用《中国统计年鉴2012》、武汉市土地储备中心数据、T院公司2013财务数据以及通过对行业内多名专家的典型问卷调查，最大限度利用客观数据，从而用科学方法测算风险大小，以最大限度规避风险。

4.2 指标权重数据收集与处理

4.2.1 针对土地一级开发项目风险评估权重数据的收集

根据土地一级开发项目风险评价指标体系，设计风险评价指标权重调查问卷，邀请业内专家填写权重调查问卷，最终共回收12份专家评分问卷，通过对每一份专家权重调查问卷的判断矩阵进行统计，计算每一份问卷中矩阵的一致性检验CR值，对于判断矩阵不满足CR值小于0.1较多的问卷做舍弃处理，最终保留编号为1、2、3、4、5、6、7的7份问卷。如表3所示。

4.2.2 针对土地一级开发项目风险评估权重数据的处理

对各判断矩阵对应于最大特征值的特征向量W，经归一化后即为同一层次相应因素对于上一层次某因素相对重要性的排序权值，这一过程称为层次单排序。

上述构造成对比较判断矩阵的办法虽能减少其他因素的干扰，较客观地反映出一对因子影响力的差别。但综合全部比较结果时，其中难免包含一定程度的非一致性。如果比较结果是前后完全一致的，则矩阵的元素还应当满足：

对判断矩阵的一致性检验的步骤如下：

①计算一致性指标CI

令，查找相应的平均随机一致性指标RI。对n=1，…，9，Saaty给出了RI的值，取随机性指标RI，如表4所示。

RI的值是这样得到的，用随机方法构造500个样本矩阵：随机地从1-9及其倒数中抽取数字构造正互反矩阵，求得最大特征根的平均值，并定义 。

②计算一致性比例值

令，若CR<0.1，则认为A具有一致性。否则，需要对判断矩阵进行调整，直到具有满意的一致性为止。

③调整不一致矩阵

可以重新构造判断矩阵，对偏差最大项进行修正。例如根据判断矩阵A的排序向量，重新构造一个判断矩阵A*=（aij-aij*）=（wi/wj），计算偏差矩阵，对最大项对应的aij进行修正，令，带入原来的矩阵A，即可形成新的判断矩阵，完成一次修正，如果仍不满足CR<0.1，则一直按此方法调整，直到具有满意的一致性为止。

④计算风险评价各级指标体系权重

通过运用MATLAB软件编程计算，求出每一份问卷各级指标的初试权重和相应的CR值，对于一致性检验未通过情况较多的问卷2、7、8做舍弃处理，对编号为1、3、4、5、6、9、10的问卷中一致性检验没有通过的矩阵进行调整，使得其一致性检验满足CR值小于0.1，得到满足要求的权重结果，三级指标各自权重表如表5所示。

最终计算得到各级指标的权重值，如表6所示。

4.3 指标权重分析

国有大型企业承接武汉市土地一级开发BT项目中，在土地收益回收阶段，市场风险B1>政府违约风险B2。而在市场风险内部，C1>C5>C4>C3>C2，即其中营销策划风险最大，而土地出让起拍价确定风险最小。同理，在政府违约风险中，C6>C7>C8>C9，其中能否按合同返还土地收储与建设成本风险是最大的，而终止合作的风险是最小的。

5 实证分析

5.1 定义风险评语集

引入风险等级评语集，政策风险等级分为：高、较高、一般、较低、低5个等级，为了便于计算，考虑将每一个风险等级分别用数字0.9，0.7，0.5，0.3，0.1表示。专家在对相应的非客观政策评判时可直接依据表7进行评判打分。

5.2 计算指标数据的风险等级值

统计M（MN+）份有效的二级指标风险等级专家评分表，根据对应的风险等级值，求出每一个二级目标的平均风险等级值，其计算公式为 ，其中表示第j个专家给二级

指标中第i个指标的风险评分值，的具体值如表8所示。

5.3 构建武汉市土地一级开发BT项目整体值D值模型

上述表达式中表示总目标的风险值，D值越大表示整体风险越高，反之则越低。其中，表示一级指标中第j项政策的风险值，表示一级指标中第i项指标的权重值，表示一级指标中第j项指标的权重值，表示二级指标中第k项指标的权重值，表示二级指标中第k项指标的平均风险等级值。D值的范围及相关含义如表9所示。

5.4 模型结果分析

将收集到的数据进行处理后，带入土地一级开发项目整体风险D值模型，即可求得该项目的整体风险值D。

从表10和表11，可以看出，当前武汉市土地一级开发BT项目收益回收阶段的总体风险值还处于极低等级，整体风险是可控的。且政府违约风险也比市场风险低，都处于较低等级。因此，国有大型企业参与武汉市土地一级开发BT项目对政府违约风险的担忧可以减轻。

6 反思与小结

当前武汉市正处于经济发展与城市建设的高峰期，通过土地一级开发BT项目等融资手段来募集资金成为武汉市大力推动基础设施建设的有效手段。但前期通过融资平台举借大量外债，在最近两年进入还款高峰期，且随着城建规模的进一步扩大，债务规模将进一步扩张。积累的还款风险的持续，加大了政府对土地一级开发BT项目的回购风险，政府违约风险的扩大，企业必须引起重视。

国有大型企业承担土地一级开发BT项目具有天然的优势，资金雄厚，技术先进，管理完善。与地方政府的关系也较为融洽，容易协调。因此，它承担土地一级开发BT项目整体的风险值是较低的，而在整体风险中，政府违约风险比市场风险还低。所以，国有大型企业承担土地一级开发BT项目，应更多地关注市场风险。特别是我国宏观经济“新常态下”，企业应更加关注市场风险的营销策划风险。而对于政府违约风险，要将能否按合同返还土地收储和建设成本风险放在首位，发挥自身优势，尽早规划，回避风险。

参考文献：

1.尚淑莉.我国土地一级开发运作模式研究.法制与社会.2011.36

2.陈春 张婕.土地一级开发模式比较研究——以北京和重庆为例.中国房地产.2007.1

3.刘春阔 金鑫.我国土地一级开发风险分析.国土资源.2010.5

4.贾野 刘湘女 叶平.土地一级开发项目风险控制研究.建设科技.2010.12

5.余荣芳.土地开发项目决策阶段风险分析与对策思考.中国工程咨询.2011.11

6.王宝水 杨鹏鹏.成片土地开发项目的风险识别与评价.中国房地产金融.2001.1

7.谢洋斌.谈土地一级开发中的风险的分析与回避.山西建筑.2012.7

8.刘晓君 孟凡文.模糊层次分析法在房地产投资风险评价中的应用.西安建筑科技大学学报（自然科学版）.2005.1

9.姚进 孙珺.土地一级开发模式及策略.合作经济与科技.2011.23

作者简介：

郭灿，华中科技大学公共管理学院硕士研究生，研究方向为城市管理和土地资源管理。

孟显印，华中科技大学公共管理学院硕士研究生，研究方向为城市管理和土地资源管理。

欧良锋，华中科技大学公共管理学院硕士研究生，研究方向为城市管理和土地资源管理。