如何提高城市化水平

李军

如何提高城市化水平

李军

城市过度消费及非文明消费是象牙走私的罪魁祸首。5月29日，国家林业局和海关总署在北京举行了“中国执法查没象牙销毁活动”，共有662公斤2014年以来执法机关查没并结案的非法象牙及其制品，在专业粉碎机的粉碎下被销毁。中国政府将进一步加强野生动物保护，决不让象牙走私等野生动物非法贸易在中国有藏身之地，为维护全球生态安全作出应有的贡献。邓佳/摄

告别脸朝黄土背朝天的农村生活，成为城里人，是一代又一代中国农民的梦想。改革开放以来，我国经历了令人瞩目的快速城镇化过程，亿万农民实现了当“城里人”的梦想。统计数据显示，1978年至2013年，城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人，城镇化率从17.9%提升到53.7%。我国用30多年时间就赶上了西方国家200年的城市化历程。城镇人口和城镇数量的大幅增加，反过来也为国民经济持续快速发展、城乡居民生活水平全面提升作出了重要贡献。

但与此同时，城镇化中的一些矛盾和问题也日益凸显：城市建设用地利用粗放低效，经济发展的资源环境代价过大，不可持续问题突出，一些城市的“城市病”日趋严重等。在当前推进新型城镇化过程中，必须加强法律制度建设，运用法治的思维和方式规范城镇化进程中各主体的行为，化解城镇化进程中出现的各种矛盾和问题，维护社会的公正，从而保障城镇化各项改革的顺利进行。

最关键的缺失是法律护航

制度是一个社会的博弈规则，是政府提供的基本公共产品。制度在社会中的主要作用是通过建立一个人们互动的稳定结构来减少不确定性。在快速城镇化进程中，我国面临的一个突出问题是制度建设的严重滞后，包括法律法规的缺失，这是造成城镇化中诸多社会问题的重要根源。

例如，在城镇化进程中，大量的农村人口进入城市是经济社会发展的必然趋势，但相应的农村集体所有制和城乡二元体制没有及时配套改革，导致离开农村的农民不能自主地退出农村，进入城市的农民又不能公平地融入城市；城乡人口可以在全国各地流动，但相应的社会保障制度等却不能在全国各地接转，以及长期以来存在的农民工问题、留守老人、留守妇女、留守儿童等社会问题。

快速城镇化对环境也带来很大挑战，主要表现为部分城市空气质量较差；城市地表水环境功能区达标比例低，流经城市河段水质总体较差；城市环境噪声投诉居高不下；城镇生活消费方式不尽合理，机动车污染问题突出，部分城市灰霾和臭氧污染严重，建筑及家装污染问题凸显，废旧家用电器未得到妥善处置等问题。造成这些问题的主要原因，是城市环境保护总体规划的法律支持不足。

有报道称，在我国660多个城市、2万多个建制镇中，约有五分之一的城镇建设存在诸如“现代化国际大都市”、“高尔夫球场”、“万亩基地”和“百里长廊”等政绩工程，其主要资金来源是政府负债。城市化建设一哄而上，缺乏财力支撑，也透支了有限的自然资源与社会资源，产生尖锐的征地矛盾，造成耕地快速减少，牺牲了农民利益。

在城市管理方面，城市急剧膨胀，也出现了城镇化高速发展与现代城市管理水平不适应的问题，包括初级产业用工荒与高端人才求职难并存、公共交通工具的增长小于城市建设的扩张、土地的城市化水平快于人口的城市化、基本公共服务大小城市分布不均衡等，由此衍生了严重的“城市病”。

党的十八大提出“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化”。新型城镇化是一个系统工程，从长期和根本上看，坚持法治思维、注重法治保障是重中之重。

一些地方在推进城镇化过程中出现“一任市长一张蓝图”现象，一些领导干部热衷于另赋新篇、重起炉灶，换一届领导城市规划就推倒重来，扰乱了城市化的正常进程。

对此，有专家指出，在绘制和执行新型城镇化发展蓝图过程中，一些地方之所以有这样那样的问题，究其原因，一是部分考核指标难以量化，绿色、低碳、集约、智能等指标如何纳入城乡总体规划和土地利用规划尚缺乏可行手段。二是城镇化规划决策机制和责任追究机制不健全，一些规划编制存在唯GDP的政绩观、“唯长官意志”等倾向，规划编制者很少为城镇化规划编制失误承担相应责任。出现这些问题归根结底是由于缺乏法治保障，没有靠法治保障城镇化规划的稳定性、严肃性和权威性，没有靠法治约束城镇化规划的实施、管理和评估过程，一旦受眼前利益驱动，就会出现城镇化规划随意修编、朝令夕改的现象，导致城镇化畸形发展。

从本质上说，城镇化最终是人的城市化，城镇化最终结果应该是，每个人的公共权利均等并得到充分保障，传统的城镇化造成的城乡分离，已经明显地影响了社会的公平正义。法律以正义为依归。当下城镇化建设最为关键的缺失正是法律护航，许多问题的凸显恰恰说明法治的严重不足。比如，当前我国新型城镇化建设中存在农民土地物权形同虚设、户籍制度阻碍农民实现平等权利等问题。

城市化率越来越高，需要法制管理的人力、物力资源越来越多，成为城市重要的开支。Cfp供图

稍加梳理不难发现，我国城镇化中法治问题最突出的表现就在于，土地征收过程存在强征强拆现象，尤其是在农村，一些地方政府以城镇化建设为借口侵犯农民权利的现象大量存在。在城镇化进程中强调法治化，至少有三个基本原因：一是约束政府公权力的侵害。以前的城镇化过程中，有些地方出现过政府想干什么就干什么，想征地就征地，想拆迁就拆迁。二是保护公民基本权利。过去的城镇化一个最大弊端和问题，就是侵犯了农民的基本权利，主要是侵犯农民的土地财产权利、住房权利等。三是维护社会公平正义。我国现在的城镇化存在很多社会问题，造成很多社会不稳定，就是因为城镇化过程中存在违背公平正义的现象，损害了人民群众的基本权利，在一定范围内造成社会不稳定。

建立完善的法治体系

城镇化是一项系统工程，需要发挥市场配置资源的基础性作用和各级政府的作用，更需要重视法治的规范和保障功能。从人类历史发展看，是城市创造了更具现代意味的法律。人类的集体生活需要规则，并需要各种强制力来保证规则得到遵守。

城镇化进程中涉及经济、社会结构和利益格局调整，往往导致社会矛盾增加甚至群体性事件发生，城镇化也使地方政府公共服务和社会管理的职能增加、责任加大。如果没有法治的规范，城镇化就可能陷入杂乱无章，免不了会出现各种权益纠葛问题。

党的十八届四中全会提出全面推进依法治国，建设法治中国，这为推进法治城镇化提供了更好的宏观环境。那么，如何借时代发展的东风，推进城镇化发展？答案是：城镇化建设需要法治化。

只有从理念、立法、执法、司法4个方面建立起一套完善的法治化体系，城镇化推进才可能在法治轨道上运行，各级政府特别是地方政府在推进城镇化进程中才能做到主体适格、职权有据、行为法定、程序正当、高效便民和权责统一。

推进新型城镇化至少应当从以下几个方面努力：第一，牢固树立法治化的理念。离开法治的规范，城镇化建设将难免出现这样或那样的问题，甚至出现混乱无序状态。因此，在城镇化建设过程中应当牢固树立法治理念，并在实际工作中坚持在法治的框架与要求下展开。就我国特定国情而言，还应当适当调整政绩评价体系，加大法治在其中的比重，让领导干部树立起对法治的信仰与敬畏。

第二，完善城镇化建设法律体系。完善的法律是城镇化的前提与基础。就当前我国城镇化建设实际而言，需要重点关注土地、户籍、城乡公共服务均等化等方面法律法规的制定与修改，特别是城镇化规划立法。将城镇化规划以法律的形式确定下来，是保障城镇规划、布局和行政区划稳定性、严肃性的重要前提，是实现资源高效合理配置的基本依据，是走以人为本、可持续发展之路的坚实基础。城镇化规划一旦形成并通过，应赋予其相应法律地位，任何人、任何组织不得随意改变。

利用城市公共设施宣传关爱消费等环境保护理念是国际上的一贯做法。北京首都国际机场股份有限公司与联合国环境规划署日前在北京签署谅解备忘录，首都国际机场承诺将利用其巨大的资源向公众宣传联合国环境规划署的工作成果，双方也将在环境保护、机场绿色运营和企业可持续发展等领域展开合作。邓佳/摄

第三，严格执行城镇化相关法律法规。严格执行相关法律法规是事关城镇化成效的关键。加紧建立城乡规划执法预警制度、规划信息公开制度、违法信息公示制度、规划责任落实制度等，改变目前城乡规划消极被动执法的现状，要对违反城乡规划的主体和放纵违法的监管者进行严惩。同时，社会、公众也应当积极监督城镇化建设过程中的违法违规行为。

第四，加强对违法行为的责任追究和受损权益的事后救济。加强对违法行为的责任追究，是遏制违法行为的重要手段，能够对潜在的违法者或者违法行为起到一个很好的警示作用。比如，建立城镇自然资产负债表，明确地方领导的生态环境保护责任、耕地保护和国土征用责任、矿产资源开发责任、自然资源有偿使用制度执行责任等，对不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的领导干部实施责任追究。同时，还应当对因违法行为而权益受损者提供高效便捷的救济途径。

城镇化是现代化的必由之路，是转变发展方式、调整经济结构、扩大内需的重大战略，是解决农业农村农民问题、促进城乡区域协调发展、提高人民生活水平的重要途径。在当前新形势下，推进新型城镇化，必须针对突出问题和薄弱环节，加强法律法规体系研究，摒除以往的行政命令式、运动式的工作方式，注重科学规划实施，加强相关法规、标准和制度建设，为城镇化的实践提供科学依据，切实提高城镇化发展的质量和水平。