如何提升北京城镇化质量

文/赵凯

改革开放以后，北京城市化水平稳步提升，从1978年-2014年，全市常住人口由871.5万人增长到2151.6万人，城市化率由54.9%提高到87.5%，已处于城市化稳定发展的高级阶段，城市化的外延扩张式发展模式已经到了临界点。

城市化进程中，城市与农村将并存其间，北京亦不例外。城镇化作为现代化的必然任务，按照国家新型城镇化规划（2014年-2020年）要求，北京的城镇化必须进入到以提升质量为主的转型发展新阶段，实现北京的城镇化发展由速度型向质量型转型，须针对北京城镇化呈现出的特点，寻求解决路径。

五大特点显现

北京作为国家首都和特大型城市，对全国不同层次人口的吸纳有着天然优势，城镇化发展亦在人口快速增长的前提下呈现出五方面特点：

一是外来人口成为拉动城市化的主要力量，本地户籍人口的城镇化速度相对缓慢。一方面，外来人口成为城市化主力。2005-2014年，北京新增城镇人口中外来常住人口占80%。2014年，北京常住外来人口达到818.7万人，占常住人口的比重达到38.1%，意味着每3个北京人中就有1个是外地人。另一方面，每年有一部分农民主动或者被动地转化为市民。如近年来北京推动了城乡结合部的50个重点村改造，以及与城区棚户区改造同步进行的农村环境综合整治工作，六环之内的大量村庄被纳入到了整治范围，这些区域的农民因此被动实现了城镇化，但截至2013年，北京农村户籍人口仍有289.7万，农转居任务依然繁重。

二是中心城仍然是全市城镇人口和经济发展的主要承载区，但近年来的产业与功能疏解也已取得初步成效。北京市中心城承载了全市68.5%的城镇人口和69.6%的地区生产总值，发展方向已从外延扩展转为以内涵发展为主。目前中心城功能疏解刚刚起步，势头较好，比如人口疏解方面，通过结合中轴线申遗和重点工程等多种方式，旧城已疏解人口3600余户；产业疏解方面，借助奥运机遇，中心城陆续停产搬迁首钢、北京焦化厂、北京化二等传统工业企业，工业和仓储用地占中心城城镇建设用地的比例从2003年的16.2%降至2014年的不足10%，且中心城区已明确不再供应上市工业和仓储用地。

三是新城地区建设规模有序较快增长，产业发展水平逐渐提升，有效分流了中心城区的人口流入压力。新城已经成为全市工业集聚发展的主要载体，2014年新城地区第二产业增加值占全市的比重达到60%左右，比2006年提高约15个百分点。新城目前聚集了全市近50%的常住人口，并且是全市人口增速最快的区域，特别是在截流外省市来京人员方面起到了较大的作用。

四是小城镇集聚和吸纳功能不断提高，作为城乡一体化重要节点的作用正在凸显。目前北京市共有182个建制乡镇，31个已纳入中心城范围，43个纳入新城规划范围，其余108个相对独立发展的小城镇中，市政府确定了42个重点小城镇。到2014年底，42个重点镇平均城镇化率约为50%左右，成为吸引城市功能和人口的重要承载区域。

五是以城带乡长效机制尚未形成，城乡一体化水平有待提升。尽管已经拥有较高的城市化率，但北京的城乡二元结构依然存在，城乡发展的差距依然明显。从居民收入来看，自1987年以来，北京的城乡居民收入差距持续扩大，虽然自2009年之后农民收入增速较快，但由于城镇居民收入基数较大，二者之间的绝对值之差仍在扩大，2014年达到23684元，城镇居民人均收入相当于农民人均纯收入的2.2倍。从居民消费来看，2014年北京城镇居民人均消费性支出是农民的2倍。

内部结构失衡

在近年来统筹城乡发展的背景下，尽管北京推进城镇化的速度较快，但城镇化的内部结构和质量仍存在诸多不平衡：

首先，北京市各区县城镇化质量差异明显，区县城镇化质量得分的标准差是5.56163，远高于区县人口城镇化水平的标准差0.1965。东城、西城城镇化质量较高，城市发展新区和生态涵养区的城镇化质量普遍不高。

其次，各区县城镇化质量的空间分布不均衡。城镇化质量较高的地区主要集中在中心城区，城市发展新区作为未来吸纳北京人口、承接首都功能的重要承载区，应该发挥的功能未得到充分体现，提升城市发展新区城镇化质量的压力尤为迫切。

第三，从分项指标的内部差距比较，空间集约指标的内部差距最大，城市建设的三个二级指标以及财政指标、经济生态综合效益指标内部差距较大，社会发展、居民生活指标的内部差距较小。表明社会发展、居民生活等方面协调水平较好，在经济发展、城市建设等方面需要强化。

最后，由于各区县的发展基础、物质积累和发展实际不尽相同，制约各区县城镇化质量提高的短板也存在差异。

由此不难看出，北京的中心城区城市化已基本实现，未来提升北京城市化率的重点在于除东西城之外的其他区县，特别是郊区县，提升北京整体的城镇化发展质量，必须立足区县实际，因地制宜地采取针对性措施。

提升路径

结合上述对各区县城镇化质量的评价，未来北京城镇化发展应以人口的城镇化为核心，着眼于缓解人口资源环境矛盾为导向，着力推动中心城-新城-重点镇的联动发展，全面提升城镇化发展的质量和水平。

首先，应坚持以人为本，推动全体居民共建共享城市化发展成果。

城镇人口既是推动城市化发展的主力军，也是城镇化发展的服务主体，新型城市应以人的全面发展和幸福作为终极目标。一方面，要扎实推进城市基本公共服务全覆盖，有序推进本地农民“市民化”，分类引导“夹心层”、“农转非”人员、农民工等重点人群更好地融入城市；另一方面，要推动“夹心层”向上流动为中产阶级，成为城市发展中最具活力的中坚力量。核心是要在一些领域逐步降低门槛，消除隐性障碍，真正给予“夹心层”市民待遇。三是要全方位提升城市化品质，建设系统完善的基础设施、提供充足多元的就业机会、营造舒适宜人的居住环境。

其次，要优化空间布局，推进“中心城-新城-重点镇”联动发展格局。

提升城镇化发展质量须尊重城市化发展的一般规律，根据不同区域资源环境承载力，完善城市化的总体空间布局。要构建更加细化、更多层级的城市化体系，在推进中心城人口与功能疏解的同时，将新城作为城市化的战略重点，同时积极发挥小城镇的支撑作用，顺利推进新型城市化。一是深入推进中心城功能和人口疏解，将优化提升中心城功能作为新型城市化的主攻方向。二是要按照区县功能定位，分类推进新城建设，充实产业功能，完善服务功能，积极促进新城业城均衡发展以及新城与中心城的联动发展，提升城镇人口承载能力，使新城成为未来新增城镇人口的主要承载空间。三是把重点镇作为新型城市化的重要节点，立足资源条件和发展基础，充实城镇的特色产业功能，依托功能区建设积极吸纳农民就近就业，带动农民增收，建设“小而美”的特色城镇。

第三，须强化以城带乡，实现城市化与新农村建设的统筹协调发展。

将城镇建设与社会主义新农村建设结合起来，建立以城带乡、以工促农的新型城乡关系，促进公共资源在城乡间均衡配置、生产要素在城乡间自由流动。推动城市产业向小城镇和农村转移辐射，城市基础设施向小城镇和农村延伸拓展，城市公共服务向小城镇和农村延伸扩散，促进城乡发展的对接与融合，率先实现城乡经济社会一体化发展目标。

第四，要结合新型城镇化需要，开展行政区划调整和管理制度改革。

逐步推动部分乡镇区划调整，合理规划镇域规模与布局，做大做强重点镇，合并一些面积较小、功能相近的乡镇，以便于促进城镇更集中发展。精简高效地核定新乡镇规划，加强基础设施同步规划，同时避免重复建设项目规划与审批。针对现有行政管理问题，加快城市化过程中的乡镇管理向街道、社区管理转变，借鉴网格化、精细化的管理模式，逐步推动部分管理职能重心下移，进一步精简行政成本，同时为城乡居民提供更加优质的公共服务。

第五，应深化跨区域合作，实现区域城市化在更高层次可持续发展。

建立首都经济圈分工合作机制，带动周边区域经济社会发展，促其对进京人口起到一定“拦截”作用，有效调控北京城镇人口规模，保障首都的可持续发展。通过跨区域合作，加速推动北京周边区域城市化进程，并带动其城市化质量提升。通过跨区域合作，构建结构合理、功能协调的城市群，提升整体承载能力、综合竞争力和辐射带动力。