PPP模式撬动环保雪球

文/本刊记者 王璐

根据环保部长陈吉宁在十二届全国人大三次会议答记者问，我国在未来几年环保投资需求大概8-10万亿元，按照社会资本环保占项目投入比例为1/3保守测算，未来社会资本将为环保产业带来2.7-3.3万亿增量。

地方政府财政用于环保建设的资金捉襟见肘，公众对环境的需求日益提高，社会资本力求长期合理稳定的投资回报，如何进一步将环境需求转化为市场需求？资本市场如何能发挥杠杆作用进入环保产业？环保项目的PPP模式不失为一种良好的解决方案。作为深化投融资改革的重要途径，在环保这样公共服务性质的领域推广PPP，既能够提高投资效率，也能缓解投资压力，促进政府职能转变。

以北京为例，“十一五”以来，在垃圾处理领域积极引入社会资本，通过PPP方式，开展生活垃圾和医疗垃圾处理设施投资建设和运营工作。目前，已实施了10个项目，其中分别采取BOT的方式开展特许经营、政府企业共同投资、委托企业运营管理以及政府投资建设、委托企业特许运营的方式运作，项目总投资60亿元，吸引社会投资约40亿元。

目前，新一批垃圾处理设施项目正在采取PPP方式加快推进。阿苏卫循环园项目、鲁家山餐厨垃圾收运处一体化工程、大兴建筑垃圾资源化处理项目已明确由社会主体投资建设和运营管理；密云县垃圾综合处理中心已通过公开招标方式选取绿色动力集团公司参与项目投资和运营管理；通州区垃圾综合处理中心项目采取BOT方式建设，已与北京绿色动力环保有限公司签订合作框架协议；海淀区建筑垃圾资源化处理项目、顺义区有机废弃物处理厂、丰台区餐厨垃圾处理厂等项目拟通过公开招标方式选取社会主体，正在编制特许经营实施方案。经梳理，上述正在推进的垃圾处理设施PPP项目，总投资估算约94亿元，预计可吸引社会投资70亿元。

事实上，中国在PPP（Public-Private-Partnership）方面的实践早就有了，如市政水务、生活垃圾等领域，BOT、TOT等PPP概念的投融资模式已经应用得十分广泛。

环保为何PPP？

首先从PPP的定义看，环保项目符合其中“为社会提供公共产品或服务”的特征，运营维护相对专业和技术含量较高、市场规模大等特点为环保PPP提供了条件。

据美国环保部门估算，环境基础设施的运营成本，私营企业要比公共部门低10%—20%。同时，根据国际经验，污染治理投资占GDP的比例达2%—3%时，环境质量才可得到明显改善。过去10年，中国这个比例始终低于2%，其中有8年低于1.5%。2013年，中国GDP为56万亿元。如果达到2%，污染治理投资可以超过1万亿元。环保产业巨大的市场，为PPP发展带来了契机。

以实际应用看，环保项目多为城市环境基础设施项目，庞大的投资需求使得政府迫切需要社会资本参与。在技术层面，“专业的人做专业的事”，可以利用投资方对于专业领域的先进经验提高管理运营的专业程度和效率，提升服务质量，通过环境绩效考核等方式实现环保治理更加有效的目标。

在北京市范围内，针对社会广泛关注的河道水环境污染等问题，市政府启动了清河、凉水河流域水环境综合治理工程，选择北京水务投资中心、北控水务集团分别作为清河、凉水河实施主体，开展了投资、建设、养护改革试点工作，探索推动流域水系综合治理采用市场化模式运作。工程主要建设内容包括河道清淤、两岸绿化、湿地公园等。

合理的市场回报机制是实现PPP的关键，需要建立在利益共享风险共担的前提下

目前已完成部分河道清淤、排水口除臭、景观提升等工程任务，投资约4亿元，实施后有效改善了河道水环境面貌，遏制住了部分河段水环境恶化趋势，治理效果受到社会各界的认可。

从资金的使用结构上，引入社会资本将扭转政府在环保投入上的规划方向，从耗费大量资金、时间进行基础设施建设的环境治理过程投入，转变成指定性更强的环境效果的财政支付，对于吸纳更多的社会资本参与环保投资，以及财政资金投入环保的效果提升等具有积极意义。同时，也有利于克服政府债务管理缺乏计划性的弊端，PPP的合同型长期支付约束了政府的支付和借债行为，提高了履约精神。

从政策引导和保障方面，国家自去年围绕PPP出台了几份相关文件，从政策角度大力鼓励社会资本投入，加强组织和能力建设，尽快形成有利于促进PPP发展的制度体系。在2014年财政部、国家发改委等相关部门相继推出了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》、《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》、《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014版）》一系列文件，文件中关于加强政府和社会资本合作的内容涉及的重点领域，环保均位列入其中。

至此，PPP模式成为了环保产业的关键词，在公共服务领域引入社会资本，实际上也是在倒逼环保产业改革。看清了环保引入PPP的大势所趋，如何实现对接将成为政府和社会资本下一步面临的任务。

环保领域的PPP实践？

PPP的应用在全球诸多国家得到普及。起源于欧洲，欧洲的PPP在全球开展得最早也最为成熟。其中英国作为PPP模式的发源地，几乎在国民经济的所有部门完成了最多数量的PPP项目，因此英国在相当程度上引领了欧洲PPP发展的潮流，绝大多数国家PPP项目都吸引了英国已有经验。

在探讨国内环保项目如何对接PPP之前，我们先大致了解一下环保哪些领域可以有效开展PPP模式运作。为此，记者采访了清华大学环境学院环保产业研究中心副主任薛涛，他在市政环境领域有着多年的领域采购经验，作为资深市政环境投融资专家，他为记者详细解释了目前环保领域PPP的现状。

我们得知在工业领域基本没有PPP形式出现，因为工业领域的节能环保项目不具备PPP之中必要的政府公共要素。空气治理由于涉及多个部门联合执法，对责任不容易界定。市政基础设施建设是政府的基本职能，包括地铁、高速公路、污水、垃圾、餐厨垃圾等等，环保领域主要以水和固废两部分内容为主，这两个领域作为较为成熟的市场化领域，已经在2002年允许特许经营后高度PPP了。

为了证实这样的说法，记者采访北京市发改委区县处相关负责人了解相关的情况。

自2008年起我市各个区县开始实施小城镇污水处理设施市场化运作，原来的污水厂和市政管网基本都由政府投资。开始实行由社会建厂、政府建网、区县和乡镇付费的模式后共推出3批8个区县小城镇污水“打捆”项目，市场化专业运作公司通过与政府确立合理的水价运行机制、确定特许经营的年限等内容，彻底改善了小城镇污水处理设施存在规模小、成本高、效率低、运行管护难的等问题。这些项目推行的非常顺利，属于运作比较成功的PPP项目领域。80座污水处理设施，吸引社会投资21.8个亿，占总投资的49.7%，配套管网部分市政府投资16.6个亿，区县配套5.5个亿，目前第一批顺义、平谷、密云基本上已经投入运营，整体动作情况比较好。项目市场化运作以来，缓解了政府又要建厂又要建网的资金压力，从乡镇的污水处理设施上得到有效的管护，率先实现了十二五规划确定的新城和重点镇污水处理能够达到90%的目标。

其中，以密云县小城镇污水处理设施市场化建设项目为例，项目主要包括厂站建设工程和管网建设工程两部分。其中：厂站部分主要实施新建和改造两部分。总污水厂规模8490吨/天，其中新增污水厂规模4390吨/天。总投资4773万元。管网建设工程主要为6个新建污水厂站和3个改造提升厂站配套实施污水管网和回用水管网建设，污水管网总长116.3千米，中水回用管总长22.7千米。总投资10581万元。

密云县小城镇污水处理设施市场化建设项目通过“社会建厂、市县配网、县镇付费”的投资方式，采用“建设—运营—移交”（BOT）模式，新建6个污水处理厂站，改造提升3个现有污水处理厂站。

具体实施由选定的社会投资人为本项目在密云成立专门的项目公司，县政府授权县水务局与项目公司签订《特许经营协议》，授予项目公司本项目的特许经营权，特许经营期为自生效日起25年（含建设期1年），项目公司建设投资成本以污水处理费形式从运行费中逐年收回。同时项目公司还分别就每个污水处理厂与每一污水处理厂所在镇政府和县水务局签订《污水处理服务协议》，由各镇政府委托项目公司完成污水处理厂的建设，由县水务局对项目运营实施日常监管，并支付污水处理费。特许经营期满后，污水处理厂移交给当地政府或指定部门管理。

清华大学环境学院环保产业研究中心副主任、E20环境产业研究院执行院长 薛涛

另一个典型的项目就是位于北京门头沟区的鲁家山垃圾分类处理焚烧发电项目，据项目的相关负责人冯向鹏介绍，该项目是典型的公私合营的PPP模式，政府和首钢各出资50%建成，也是首钢向节能环保产业转型的代表性项目。项目日处理垃圾3000吨，有效地解决了北京垃圾围城的局面。项目主要负责焚烧处理生活垃圾，余热发电，为周围居民供热，属于涉及民生环保的重大市政工程项目。

超越传统模式的新探索

在新一轮的PPP项目全面推行之时，要实现对以往传统模式的超越，需要更复杂的规划设计和咨询服务，政企双方都要加大投入和改变自身的程序。

以水环境修复领域为例，薛涛指出，实际上城市小流域的治理是个系统问题，流域不仅是河道本身，涉及污水处理厂、雨水、流域两侧的无组织排放等方面，河道本身还要进行维护。之前河水脏了，通常采取硬化治理、挖干净污泥，但很快又脏了，显然这种“头痛医头、脚痛医脚”的方式无法满足人们对环境根治的要求，因为没有建立完整的系统设计方案，使得河道既无法实现自然净化的过程，又无法辅以生态辅导、人工湿地等人工手段实现。因此，从技术层面看，市场更需要可以提供系统集成方案的专业公司以整合技术实现真正的环保治理。

另一方面，在现有的运作成熟领域如何进一步提高经营服务水平，使社会资本的效率发挥更大的优势成为思考的重要内容，企业如果能介入到前端设计和规划的环节中，使项目设计更加合理有效，不失为更深层次的探索。

从国外发展经验看，能够提供一体化、综合性的整体解决方案，集成服务能力强的大型专业化节能环保产业集团的出现是一个大趋势。大型专业化节能环保产业集团打造一条开放式的全产业链，与节能环保中小型科技企业携手或组合，最终形成大型骨干企业为主导、广大中小企业配套的产业良性发展格局。

拿什么吸引社会资本？

环境质量的改善，需要巨量的投资，必须吸引社会资本进入，但目前并没有完全符合中国国情的、足够的经验可以借鉴，中国PPP的发展正处于摸索阶段，不可回避的现实情况是制度相对滞后、政府较为强势、社会资本采取观望，而社会资本的信心和进入决定取决于开放公平公开的市场环境、合理的市场回报机制、法制保障等。

典型PPP模式的北京市门头沟区鲁家山垃圾分类处理焚烧发电项目

从法制保障的角度，亟需推动设立跨部门的PPP协调、统筹和管理机构，并赋予其相应的权力职责。理顺PPP立法与现行相关法律法规之间的关系，使得PPP项目能够在一个可预期的环境下实现规范有序运作。具体到项目操作层面，PPP立法可以依据国内的项目实践情况，适当拓展以特许经营合同为代表的PPP项目协议的必备条款内容，如风险分担与利益共享原则、信息公开、绩效评估、提前终止安排等，以此来完善顶层设计。

合理的市场回报机制是实现PPP的关键，需要建立在利益共享风险共担的前提下。一方面政府要实现提供公共产品和服务的目标，另一方面社会资本又要有利可图，因此要充分发挥政府的职责，完善科学的成本核算，健全产品和服务的价格形成和调节机制；以财政资金为种子，吸引社会资本进入，成立节能环保产业专项基金，为节能环保企业提供融资、担保等服务；还可以配置一些赢利性资源吸引资本进入节能环保领域。在配置可赢利性资源方面，2012年国家就有文件鼓励一体化开发的内容，意图配置土地资源，但地方在落实过程中也遇到不少困惑，怎么配置？配置多少？土地出让的程序应该怎么走？社会主体怎么招？一体化在哪个环节介入？这一系列的困惑都摆在政府面前，力求寻得一个合理的答案。

在本文刊完稿时得到最新消息，北京市政府刚刚发布了《北京市人民政府关于创新重点领域投融资机制 鼓励社会投资的实施意见》。《实施意见》共包括66条措施，涉及生态环保、交通设施、能源设施、棚户区改造、新型城镇化、社会事业、“高精尖”产业等7个领域136个示范项目。其中，《实施意见》细化了土地供应政策。进一步对不同类型项目适用划拨、协议出让、竞争出让、租赁等供地方式进行了细化说明。

政策在不断向市场靠拢，为社会资本不断注入更大的信心。

切忌一哄而上

同时，环保PPP不能一哄而上，否则会有一哄而散的危险。项目各方都要有深入细致的考量。

在项目选择上，政府方不宜过度推广PPP模式，在筛选和发起项目时应综合评估项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力等因素。

在伙伴选择上，应充分理解PPP模式“强调市场机制、促进资源优化配置”的内涵。政府方应公平择优选择具有较强专业能力和融资实力的社会资本方作为合作伙伴，以实现政府意图，有效减轻政府债务压力，提高项目运营效率。社会资本方应选择履约意愿和履约能力较强的政府方进行合作。

在合同订立方面，双方均需重视通过合同正确表达意愿、合理分配风险、妥善履行义务、有效主张权利。合同内容要在风险分担和利益分配方面兼顾公平与效率，同时要预留调整和变更空间。其中，准经营性项目合同的订立要充分详尽市场因素变化所导致的社会资本收

值得关注的是已经有些企业开启了探索之路，目前北京排水集团与国家开发投资公司所属国投创新公司发起设立合资公司“北京北排水环境发展有限公司”，同时与国家开发投资公司、中国工商银行、上海浦东发展银行、国投创新公司等五家机构，共同发起设立首期100亿元水环境投资基金，优先投入到“污水处理和再生水利用设施建设三年行动方案”建设项目。

环境治理刻不容缓，任何产业的发展都离不开资本市场的推动，PPP模式能否使社会资本全面深入地参与到环保产业发展中，值得我们期待。益率降低的弥补机制，保证社会资本能够取得合理的回报率;经营性项目的合同应重点关注收费机制、项目唯一性等方面违约的补偿机制;公益性项目的合同订立中应重点关注政府购买的资金来源、偿付机制及违约处罚机制。

在合同履行方面，政府方和社会资本方均应遵循契约精神。需要关注的是，政府方往往占据强势地位，尤其应注重转变观念，避免单方面拒绝履行合同、变更合同条款及政府更迭引致的履诺风险。