两岸食品安全监管对比——对我国食品安全监管制度设置的启示

张慧群　马俊荣

(1.中国青年政治学院,北京　100089;2.青岛发思特专利商标代理有限公司,山东青岛　266071)

两岸食品安全监管对比——对我国食品安全监管制度设置的启示

张慧群1马俊荣2

(1.中国青年政治学院,北京100089;2.青岛发思特专利商标代理有限公司,山东青岛266071)

随着食品安全事故近年的集中爆发,食品安全监管部门职能受到了巨大质疑,监管部门的公信力下降,消费者买不到放心食品,社会稳定面临挑战。我国的食品安全监管体系和制度建构不够完善,需要借鉴先进国家和地区的经验,对地缘性亲近的台湾地区相关制度的研究具有重要意义。本文从基础制度、部门设置、风险评估、源头控制、应急机制、认证标志、惩罚力度、公众参与、信息公开等角度对两岸制度进行了对比分析,并得出对我国食品安全制度建构的些许启示和建议。

食品安全监管 风险评估 奖惩机制 公众参与

近年来，食品安全问题的大规模连续爆发，让广大民众胆战心惊，闻食色变，我们不禁开始反思我国的食品安全监管制度的缺陷，同时也在不断的吸取国际上的先进经验。而海峡的对岸，虽然也爆发了“塑化剂”危机，但是台湾地区食品监管部门能够第一时间做出有效的反应，与其完善的制度建构和先进的监管体系是分不开的，这一点值得我们学习和借鉴。

食品贸易在两岸间交流密切，台湾地区是中国大陆重要的贸易伙伴，台湾地区进口到大陆的农产品和食品贸易金额达到16554.9万美元。在“大三通”的大背景下，了解台湾地区食品安全监管体系与质量认证模式，学习台湾地区完善的食品追溯和召回制度，对两岸食品贸易和协作的顺利进展有重要意义，也能顺势带动国内食品安全风险监督体系的建立，切实保障广大人民群众的健康安全利益。

1　基础制度体系不健全

1.1台湾地区完善的法律规范

台湾地区的食品安全管理体系是架构在《食品安全卫生管理法》基准之下的。《食品卫生管理法》公布于1975年1月28日，历经5次修改。除此之外，还有各个监管部、会、署及其法律法规，囊括了食品从源头到餐桌的全部过程(如表1)。科学合理的标准设计纳入法律规范，大大增加了其实用性，使得检验报告真正反映食品的达标与否及安全程度。

表2　台湾食品安全管理的产销流程及其管理重点

1.2大陆食品安全法律体系缺乏系统性

有法可依是有法必依的基础，食品安全法律体系对保障食品安全具有重要的作用。但是我国食品安全方面的立法不具有系统性，在2009年《食品安全法》、《食品安全法实施条例》颁布以前，我国已经出台了很多涉及食品安全以及食品安全监管方面的法律、法规，如《食品卫生法》、《农产品质量安全法》、《农业生产资料市场监管管理办法》、《产品质量法》、《食品生产加工环节企业质量安全监督管理办法》、《流通环节食品安全监管管理办法》、《食品质量安全市场准入审查通则》等法律、法规共同构筑了我国食品安全法律体系的基本框架。但由于这些法律、法规立法主体不一，且多是部门立法、分散立法，通常都是各管一边，法律法规之间缺乏系统衔接性，使得各监管部门各自为政，导致执法交叉和执法漏洞的现象[1]。

除此之外，食品安全方面的法律法规内容上也不够全面，不能够覆盖“从农田到餐桌”的各个环节。《食品安全法》主要规定了食品生产、食品流通和餐饮服务的环节，但对于食品流通环节可能出现的问题却规定较少。在可能出问题的环节上没有有效的监管，食品检验体系，到食品流通的环节就戛然而止，没有相关后续的检验，以致安全性无法做到根本落实。

1.3我国食品质量标准参差不齐

我国之所以无法做到将有毒致病物质从食品中检出，排除危险食品进入千家万户的可能性，根源就是食品安全标准体系本身的混乱。

首先，标准制定的随意程度大，没有官方统一的安全合格标准。一方面食品安全标准分为食品质量标准和食品卫生标准，分别由质量技术监督局、卫生部和农业部负责，另一方面食品标准分为国家标准、行业标准、地方标准以及企业自定标准等多种标准。同时具体的监管事务分别由质量技术监督局、卫生部、农业部、出入境检验检疫局、进出口食品安全局负责。结果是监管机构鉴定结论互不承认，失去了标准的权威性和统一性。

其次，食品安全标准的表面性强，缺乏更新。例如08年的奶制品中查出“三聚氰胺”，具有讽刺意味的是三鹿奶粉事前通过了卫生检查，获得了国家免检产品资格。国家质检总局局长李长江表示，之所以没有对奶粉进行三聚氰胺含量检测，是因为这些物质不允许被添加到食品中，可见我国的食品安全标准中缺乏实质性的病源物检验的规定，导致监测流于形式。

2　食品监管部门设置不合理

2.1台湾地区监管部门协力合作

根据食品生产加工供应链的三个环节，台湾地区的食品(含原料)安全卫生监管职能，分别由如下几个部门负责。

“行政院农业委员会”负责食品原料生产监管，但原料生产所涉及的环境标准的制定、发布则为“环境保护局”的职权。

“行政院卫生署”及其下属的食品卫生处:负责食品市场流通监管。《食品卫生管理法》第26条还规定，食品卫生检验由各级主管机关所属的食品卫生检验机构办理，在“卫生署”层面即由“药物食品检验局”办理。但必要时，可以将其一部或全部委托其他检验机构、学术团体或研究机构办理。“卫生署”通过其下属的食品卫生处对输入、输出食品进行政策管理和证照核发，并委托“经济部标准检验局”具体负责口岸输入食品的管制“查验”。

“经济部标准检验局”受“卫生署”的委托，主要负责口岸输入食品的管制“查验”，以及依据《商品检验法》受理输出食品厂商的委托检验。

上述这些部门既合理分工、又精诚合作，共同行使管理职能，构成了台湾地区官方食品安全卫生管理体系。

2.2我国监管部门职责不清

我国的食品监管部门主要有农业部、卫生部、国家质量监督检疫总局、国家工商行政管理总局、国家食品药品监督管理局，我国食品监管采取分段监管为主，品种监管为辅的方式。

这种看似将复杂的食品问题按职能分工，理应各尽其职，实则漏洞百出，效率低下。

首先，分段监管模式忽略了食品生产各环节的自然关系，以形而上的眼光生硬地割裂整条食品链，造成了监管部门职责不能明晰。事实上从食品的生产到流通消费，各个环节并不是一个顺序不可逆的关系，往往有交叉、甚至反复。理论上各个环节可以分得很清楚，但具体到实践中，食品安全监管各环节之间的职责很难彻底划分清楚，难以形成整条食物链的无缝衔接。政府在食品安全监管上的权责不明晰，法律不周延的地方变成监管盲区。

其次，缺乏权威的综合协调部门进行内部协调分配，不能做到及时统一调配，分工办事。在真正遇到问题时，棘手的任务互相推诿，有利可图时又争相抢夺。尤其在生产一地，而销售、危害社会在另一地的地域困境，以及上下级关系难以协调统一的级别难题，现有的规定更是无力解决。各自为政的局面并没有起到应有的监管作用，反而招致部门间内耗严重，行政合作功能降低，容易爆发问题的关键点仍然无人问津。

最后，由于我国食品安全监管职能长期分散在各个政府部门，有限的财力被分散到各个部门，造成财力不集中、检测设备更新不够、人员技术培训跟不上的局面[2]，无法适应日新月异的食品市场监管需要。同时，因各部门主要职责的不同，食品监管在部分职能部门不被列入工作重点，所以也就很难保证将有限的投入落实到食品监管的实处。

3　风险评估观念不足

3.1台湾地区的“食品消费红绿灯机制”

“食品消费红绿灯机制”，是指根据业内专家对食品安全性实施的风险评估结果，将可能发生的食品安全问题给予不同的信号提示:如果对人体健康有高度危害可能的亮红灯，食品对人体没有危害但是有潜在不安全因素存在、有可能造成危害的亮黄灯，食品对人体不存在危险或者危险在可掌控的范围内的亮绿灯。官方建立了“食品消费红绿灯资讯网”，只要消费者上网查询，即可了解所面临的食品安全问题的风险程度[3]。

除此之外，风险评估以数据更新为必要。为了应对快速发展的高科技，需要每年做一次例行性的食物检测，并建立它的酯纹图库，后一年跟前一年相比，就会发现有什么新的化学物质出现，再对其进行病毒害检验，不断充实资料库的内容，做到实时更新，走在病害发生的前面。

3.2我国缺少食品的风险评估机制

国家建构与公共健康有关之风险评估的国际义务主要源自于WTO/SPS协定。依SPS协定第五条规定，WTO会员所实施的SPS措施需以风险评估为基础。就食品安全之风险评估而论，SPS协定将其定义为:对在食品中之添加、污染物、毒物或引发疾病之有机物质所做之造成人体健康潜在负面影响的评估。上诉机构(The Appellate Body)基本认可小组主张执行风险评估应包括两个步骤的见解:即首先需指认出食品中所含特定物质引发之危害效果。其次，评估该影响发生之可能性。我国目前理应对常见的食源性病菌加以监测并汇总，目前在美国和日本拥有比较先进的“食源性”疾病监测系统，如食源疾病实时监测网络与分子分型监测网等，尤其是对于我国特色的食品原料和加工技术的科学检验和分析，获得可供参考的数据资料，事前就得出风险预估，而我国目前在这个领域还基本为空白，无法作出及时有效的预报，进而影响到源头监管和有害食品召回制度的无法实施。

4　源头控制工作不重视

在得到了风险评估后的“食源性病菌”资料库后，下一步即进入从源头到终端的全链条监管。而大多数食品安全问题的发生，都始于源头。

由于我国的历史特点以小农经济为主，而农民受制于受教育程度低，食品卫生安全意识差等因素，再加上农村生产条件恶劣，大多数农产品主要是果、蔬、畜、禽等，仍是以未加工或简单初加工的形式在农贸市场、街头巷尾直接销售。经济的落后导致农业生产资料存在较多不合格的情况，农产品上农药残留物超标，食品制作原材料有不小的安全卫生隐患。不止上述这些，还有许多无良小摊主，在养鱼养鸡使用激素药品、猪肉中注水等，都使食物在源头就遭受污染。

随着科技的进步，先进的生物科技也应用到了食品加工制作之中，可未经科学证明的使用方法如今还是颇受争议。例如，转基因农作物，大豆和玉米等已经摆上了货架，新技术的应用和新原料的开发增加了食品的供给，延长了食品的货架期，可是这些食品对人体可能的危害现在仍是未知数，对它们的疏于管理将会埋下不可预见的重大隐患。

除了人为因素外，我国食品企业生产所处环境条件日益恶化，如土壤、水源和大气等污染日益严重，淡水资源越来越短缺，这些都影响着我国食品生产以及产品安全，增加了食品安全监管的工作和难度。

台湾地区在源头控制乃至整个食物链条上的密切监管都相当出色(如表2)。

在农产品的农药使用方面，台湾地区农政单位主要依据《农药管理法》办理监督、检查及取缔工作，为确保核准登记农药的有效性及安全性，“农委会动植物防疫检疫局”设有“农药技术咨议委员会”，下设毒理组及应用技术组，聘请有关学者专家及“卫生署”、“环保署”、“标准检验局”代表等协助审查，通过后正式核准登记。农药核准登记上市后，由“农委会动植物防疫检疫局”及各县(市)政府负责市售农药的监督、管理与取缔[4]。

在生产安全管理方面:台湾地区为了落实源头管制的基本精神，避免有些危害到了加工厂无法补救，在加工制品时进行品质管制，强化自主卫生管理，将HACCP管理体系延伸至前端，辅导农产初级加工处理或集货场，从原料或半成品就开始导入危害分析预防管控慨念，以经常性监测，维护民众的饮食权益与健康。

在环境控制方面，为了落实水质、空气及土壤的全面性监测，以防止环境污染物质进入食物链，建立环境保护综合监管制度。为了落实农作物重金属含量监测及污染农地风险管控机制，由农委会设置田间空气污染指标作物监测站持续加强农作物与农地的重金属含量监测。

5　应急机制不完备

5.1台湾地区的食品追溯制度

台湾地区是世界上第一个实行加工食品追溯制度的地区，台湾地区当局对相关食品加工业实行了“追溯系统计划”，建立了“加工食品追溯网”，这一制度主要运用于农产品和加工食品当中。体现在农产品上，就是所谓的“农产品产销履历(TAP)”制度。消费者只要将具有生产履历的农产品，透过大卖场或超级市场设置的“农产品产销履历资讯查询系统”，就可以了解该产品的生产者、产品来源地、田间施肥、用药以及农药检验是否合格等信息。该制度从2004年推行至今成效显著，故要求在2015年全面施行。

台湾地区建立生产履历的目的，不仅是为了消费者可以更好的了解食品生产整个流程的详细信息，确保食品安全，还有助于建立食品生产者回收通报系统，问题食品一旦被发现流入市面，立即启动应急通报系统，透过生产商或经销商回收措施迅速将问题食品由市面上收回销毀，这样就可以确保在第一时间将食品安全灾难扼杀在摇篮里，避免给规范合格的生产者造成不必要的损失。

5.2我国的召回制度

召回制度和食品可追溯制度是建立食品安全信用的基本制度。对流通中的食品进行追踪，通过标示、记录追踪产品的产地、成分、原料来源、流向等各个环节的相关信息，一旦出现食品安全问题，就可以很快查到原因，及时切断源头，召回已经上市销售的食品。我国之所以食品安全事故频发，原因之一是没有建立起全程监管的食品追溯系统，原因之二还可以归结为我国食品企业严重欠缺自主召回的积极性，三鹿奶粉事件就证明了这一点。在三鹿奶粉爆出安全问题后，相关责任人并没有第一时间制定召回方案，反而推脱责任，试图掩盖这一事件，此举体现出了召回制度贯彻的重重阻力。

6　认证标志公信力不强

6.1台湾地区食品安全质量认证制度完善

台湾地区食品安全质量认证最有名的为行政院农委会的CAS标章和经济部工业局推动的GMP微笑标志。

在台湾地区，“优良农产品制度(CAS)”至今已实施了21年，所涉及的食品包括肉及其制品、冷冻食品、果蔬汁、食米、腌渍蔬果、即食食品、水产品及林产品等14类产品，截至2009年10月底，总计有297家业者、6086项食品产品通过CAS认证。CAS标章的产品因为其严格的要求和标准获得了台湾地区民众的认同和信赖，已经逐渐成为优良农产品的代名词。但是，有关主管部门并未停止食品、农产品安全卫生管理方面的探索和创新，台湾地区“农委会”正在积极推动“优良农产品(UTAP)”与“有机农产品(OTAP)”的认证制度;OTAP制度已于2009年开始实施，UTAP制度也将于2010年全面取代现行的CAS制度。

GMP(Good Manufacturing Practice)，中文是“良好作业规范”或是“优良制造标准”，是一种特别注重制造过程中产品质量与卫生安全的自主性管理制度。当它用于食品工业管理时，称作食品GMP或FGMP。目前共计有27个食品产品种类、415家食品厂商、3600项食品产品获得GMP认证。在台湾地区，只要看到食品包装上具有GMP的微笑标志，就意味着该食品是“安全、卫生、品质、纯正、诚实”的，是完全值得依赖、可以放心食用的。

台湾地区的食品认证标章还包括吉园圃标章(GAP)、健康食品标章、鲜乳标章等，这些食品认证的标章或制度共同点是认证过程比较严格，认证的门槛比较高，认证质量比较高，所以获得消费者的普遍认可和信赖。

在临床病症上面常见的症状有许多，而甲状腺结节就是其中之一。近些年来，临床和超声专业学者都在热议怎么样才可以准确地捕捉到位于甲状腺结点中的恶性成分。而新兴的弹性超声成像技术在很大程度上解决了这个问题。该技术的基本原理是借助外力组织的压力检测组织自身的静态或者准态特征。

6.2我国食品安全质量认证公信力差

在众多食品危害案件中，最让公众寒心的不是黑心摊贩的以毒为食，而恰恰是通过了国家免检产品认证的食品爆出致害物质超标，严重危害生命安全的新闻，三鹿奶粉就是一例。在这种情况下，国家的认证标志丧失了其公信力，之前所做的所有检测认证努力都打了水漂。

目前，国内食品常见的认证标志是ISO和QS，但是存在着基本所有食品都能通过认证的情况，实质意义并不大。认证标准不够严格，政府监管不力，使得消费者在购买时并不会以认证标志来影响其购买决策。

此外，农产品中还存在生态食品、无公害食品、有机食品和绿色食品(A级，AA级)等认证，名目繁多，增加了消费者识别食品安全等级的难度，造成有与无差别不大的现象。况且，这些认证标志虽然名目上与国际标准类似，但国内的食品很难达到国际上通用的认证标准要求，尤其是现在国内基本上没有真正达标有机产品的农产品。因此，盲目的抄袭国际化标准的皮毛并不能真正实现食品安全质量保证。

7　惩罚力度不够大

台湾地区有比较严厉的违法处罚措施，在立法中对于违反食品安全犯罪的处罚非常严厉，不仅要付出相当大的经济赔偿，还有可能面临较长的刑期，这也导致了台湾地区食品安全犯罪成本极高，从而在一定程度上遏制了食品安全犯罪的发生。

台湾地区对违法行为处罚采取一罪一罚制度，罚金刑和人身刑相结合，刑期最高累加可达30年，罚金最高可达上亿元新台币，对人身体健康造成危害的处以徒刑，对违法行为情节重大或1年内再次违法者，废止其营业或工厂登记执照。同时还设有违法公布制度，明确规定当地主管机关应公布违法者信息和违法情节。对食品标示及广告内容和禁止事项也做了具体规定。

《食品安全法》第92条至第94条对政府、有关食品安全监管部门、机构不履行法定职责设定了法律责任。该法规定:食品生产、流通、餐饮服务监督管理部门或者其他有关行政部门不履行本法规定的职责或者滥用职权、造成后果的，由监察机关或者任免机关依法对其主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分。只有其主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员构成滥用职权罪、玩忽职守罪的，才能追究其刑事责任，而对监管部门自身的责任却没有提及。相对于企业的惩罚性条款来说，这3条责任条款对政府和有关食品安全监管部门和机构的责任相比食品安全对广大消费者的健康隐患相比，处罚力度较轻且规定也比较模糊，无法对监管部门违法或不作为行为起到一个威慑和制约作用。

再者，由于部门职责不清，对于那些食品安全非其主要工作内容的单位来讲，往往疏于管理，缺少责任意识。而制度规定的不完备，又导致干多干少一个样，干好干坏一个样，整个食品链出现问题又不能只归于一个部门的失职，某部门某个人过多的下大力气治理不仅没有奖励措施，反而影响其考核的其他工作，这样的现实矛盾使得监管者没有足够的认真监管动力。

8　公众参与程度不够

8.1台湾地区民众强烈的参与监管意识

台湾地区专门立法保护举报者的人身安全，对违法行为投诉举报者严守个人身份秘密，并积极鼓励消费者向监管部门举报不合格食品，还设立了奖励制度，积极推动了更广维度内的全方位监管。

除却个人举报外，台湾地区有力的社会团体监督食品安全的社会监督也很发达，主要是指台湾地区各消费者保护团体对食品安全的监督和宣导。目前台湾地区主要有“消费者文教基金会”、“台湾消费者保护协会”、“台湾消费者权益促进会”、“中华妇女消费者协会”、“消费者团结互助协会”以及“绿色消费者基金会”。这些社会团体属于民间组织，不受台湾地区政府的约束，它们的主要功能在于推动消费者的维权意识和自我保护意识，提升消费者的地位，维护消费者合法权益的同时监督政府的执法效率。台湾地区的消费者保护团体虽然属于民间组织，但是拥有比较广泛的权利，如可以对商品或服务的价格、品质进行调查、比较，编印发行消费者保护刊物。此外，它们还可以接受消费者的申诉，调解消费争议，必要时可直接提起消费诉讼。

8.2大陆群众自主维权意识淡薄

按道理来讲，广大民众应该是食品安全监管的真正主人，所谓“民以食为天”，消费者是食品质量保证的最终受益者，理应有更高的维权动力和热情，可现实却恰好相反。原因有多方面:

第一，食品安全信息的不对称性。经济和生产的社会化，导致了消费者与生产过程的脱离，消费者所掌握的信息很有限，无法有效的对不法经营者行为进行监督和制约。

第二，民众对政府的依赖性强。受传统意识的影响，民众还是对政府有过强的依赖性，所以在政府职责范围内的事情，更多的是被动式、间接的参与。

第三，举报制度不明确。《食品安全法》赋予了公众对食品问题进行举报的权利，但是具体的举报范围没有明确细致的规定，公众不知自己能够举报的内容究竟有哪些，应该向哪个部门进行举报，原本各个部门间的职责就混乱不清，使得公众有权无法使。除此之外，举报者保护制度不足，举报是一种风险性的行为，因为举报者常常处于弱势，甚至与经营者存在雇佣关系，一旦被发现将会面临人身、财产等利益损失的风险。而我国目前尚未建立完善的举报者保护制度，势必会阻碍公众举报的发展。

第四，食品安全监管机构对公众参与的回应性不够，现行制度中没有对公众提供的食品安全信息和消费者投诉处理的法定时限与步骤的规定，往往是公众向监管机构提出了许多建议和意见，但大部分情形都未得到及时有效答复，最终只能石沉大海，吃了哑巴亏。

9　信息公开平台

推进第三方监管的前提就要打破信息的不对称性，构建信息公开平台是最为有效的方法。

台湾地区拥有完善的市场安全监测网:在经营者方面，辅导生产者如何建立产品的风险管控机制与纪录、分析事件内容，进一步提出处理措施，来提升应对食品安全事件发生的危机处理能力，或对不当报导事件如何进行澄清，减少消费者疑虑、降低产业行为，最后再由政府联合生产者召开记者会，让民众了解处理过程，让危害和恐慌降低到最小，科学地应对食品危机。在农药检测方面，每一种农作物在田间生长接近采收的阶段时，都会有农业改良场或台湾地区省农业药物毒物试验所的专家，至田间进行采样化验，并告知农民目前农药的残留情形，是否可以采收或应该延迟采收，以等待残存的农药消退到安全容许量范围内再采收。

与此同时，台湾地区如今加强了教育辅导:一是通过产业团体班会筹组技术服务团来加强食品安全及消费权益之宣导教育，引导从业者生产观念与提供消费资讯。二是通过开设农业专业训练班使参训农民对当前农业发展方向有全盘的认识与了解，以生产安全优质农产品，同时强制畜禽养殖业者参与农业专业训练班，研习饲养管理技术及安全新知，强化生产者守法观念，赋予生产者生产安全产品的责任。三是通过办理相关从业人员HACCP卫生安全讲习训练班，强化从业者守法及自主管理观念，办理水产专长兽医师培训，协助聘用兽医师进驻养殖区，辅导渔民密切用药。

我国国内缺乏一个有中央政府牵头设立的官方食品安全网站，将上述关于食品源头上的安全评估结果、质量认证标志查询、追溯生产链的展示、不良企业和产品的及时曝光都挂在网站上，向所有网民公开，而且应该方便查阅，适合所有年龄段的人群。而现实情况是现有的“中国食品安全网”是有中国食品安全报社主办，信息更新并不够及时，内容也多是活动和政府部门的日常工作汇报，不够“亲民”，不能满足民众基本信息量的需求。其中也设置了公民举报专栏，可不知何故根本无法点击进入，让人摸不到头脑。

10　对我国食品安全监管制度设置的启示

通过对台湾地区的食品安全监管制度的了解与分析，对比我国的现有制度，实差距悬殊。食品生产、加工和流通确实是一盘大棋，不是一个有关部门可以独立解决的，但是这又是关乎所有中国人乃至出口至全球的人的健康利益，政府必须给予高度重视。在物质生活得以满足的现如今，如何吃的更健康成为大家关注的热点，利用广大群众的监督力量，发挥政府各部门的职能，敦促监管者尽职尽责，将食品安全真正落到实处，让百姓吃得放心舒心。

10.1主管部门职责科学分配

若要打破分段监管模式，设立一个专门负责机关全权负责，在现阶段不易完全实现。更为有效的措施是设立中央食品安全委员会，每一级政府再设地区级委员会，由中央垂直领导，级别应高于政府职能部门，由其统一管理，协调各相关部门，避免监管混乱无力的情形。食品安全监管部门在对食品供应实施全过程监管的同时，需要将食品安全风险评估、预警和食品安全标准制订职能独立出去，确保食品安全监管部门的绩效。国务院卫生行政部门负责成立由医学、农业、食品、营养等方面的专家组成的食品安全风险评估专家委员会进行食品安全风险评估。赋予食品安全委员会以规则制定权与违法惩处权，相关的食品安全标准和加工生产流程进行统一规整，做到有法可依，执法必严，不仅可以惩处小商贩，还可以对不作为的职能部门相关负责人问责，使得无人侥幸，必将催促两方严肃对待。

10.2加强源头监管和全产业链追溯制度

对于食品来讲，问题的爆发多起于源头，缺乏监管，力度过微，尤其是农业生产中存在的诸多问题亟待解决。县级政府和农技站应当加强宣传农药残留的基本知识，对农民安全规范用药进行技术指导，并辅以检测、反馈和再指导。增强源头监管意识，把监管对象向前延伸至农田、生产周边环境，完善农业、渔业、环保等部门对食品初级品管理机制，同时应辅导农产初级加工处理或集货场，从原料或半成品开始就导入危害分析预防管控慨念。政府部门应经常性举办从业人员培训班，提高从业人员的生产加工技能，提高食品安全意识。

在风险评估方面，可以推动两岸之间的合作和资源共享，实现食品安全检验机构之间的有效整合，形成海峡两岸监测信息共享平台。还可以通过两岸医疗学术团体、个人等多种途径，相互参访，在大陆完善认证的权威性后，推动两岸检验认证结果的互认，既节约了人力物力财力，又加快产品在口岸的通关速度，更加便利贸易往来。

着手建立完善的食品追溯体系，推广国际上公认的HACCP，实现食品链关键点控制，一旦危机出现，可以一条线追本溯源，在事态控制的同时，也利于追查责任主体。为解决企业召回问题食品成本过高问题，可以由政府建立召回准备金，这样一来，可以鼓励企业在发现食品有缺陷时主动实施召回措施，企业如果实施了召回又能避免行政处罚、民事赔偿，大多数的企业就会自动选择采取召回措施，从而有效地阻止重大食品安全危机的出现。

10.3建构激励相容的奖惩制度

对食品生产和销售者来讲，防止其暗中捣鬼的直接手段就是加大违法成本，另外，还可以建立行业诚信档案，详细记录食品供给主体的信用等级，并向社会公布。近期已有报道，国务院决定在全国建立食品安全红、黑名单制度，加快食品安全诚信体系建设，形成守信者受益，失信者受损的激励约束机制。一旦出现严重的食品安全问题，不仅要予以罚款和刑事处罚，甚至可以拒绝其再进入食品市场，个人合伙则可能计入个人诚信档案，杜绝由不良行为记录的企业和个人从事食品生产、流通和销售，使食品业成为良心产业。对于某些危险性高的食品，政府可以实施强制检验，经检验合格后才可以进入流通。而对于有问题并召回的食品，事后进行无害化处理，并向有关部门报告，并不能因此而放松警惕。

对监管执法部门而言，实施首长问责制和双罚制，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分，如离职、辞职、罢免、引咎辞职等，能够引起相关领导的高度重视。行政问责制的实质就在于防止和阻止行政官员滥用或误用公共权力，通过加强问责让各监管机关时常保持谨慎和勤勉的态度。对于监管机构没有依法监管或监管不当时由本级人民政府或者上级人民政府有关部门责令改正，并对其通报批评。对由于食品监管行为不作为或监管不力引起重大食品安全事件造成损害的要承担行政赔偿责任等;构成犯罪的还要对主要领导或负责人的渎职行为追究刑事责任。

同时奖惩两门不可偏废，食品安全监管绩效考核要以食品安全监管部门履职状况为依据，处罚那些食品安全“潜规则”长期存在而视而不见的监管部门，对偶然性由于技术不确定性导致的食品安全问题需要的是完善食品安全风险分析体系，对于能够检出生产环节问题预防危害发生的部门进行表彰，对成绩显著的主管人员给予升职加薪奖励。在食品安全方面认真负责的优良企业，可以运用信息公开平台对其表彰，配以有针对性的资金扶持和政策引导，以激励更多的小企业做大做强。

10.4引入第三方监督管理模式

不安全食品的最直接受害者就是消费者，保证消费者的优先原则，完善举报制度，使食品安全监管从政府专权监管转变为社会全面监管，可以有效规避地方性保护，可以起到四两拨千斤的效果。

首先，提高消费者的自我保护意识，加强食品安全国民基础教育和媒体食品安全知识宣传，让专业人员、大学生志愿者走进社区，进行多角度多渠道的普及宣传，一步步改善公民维权意识，倡导自主保护。举报制度的完善是当务之急，简便有效的举报程序比消协提起公益诉讼的成本更低，更受民众欢迎。立法应明确举报范围、内容和举报受理部门。在举报方式上，除了传统的举报、投诉、建议、听证会等，可以依托现有的先进技术建立诸如手机短信、在线调查、在线访谈、管制论坛等电子化的参与方式。在方法上可以考虑建立类似公众接触、公民调查、新通信技术、公民会议、咨询委员会、斡旋调解等多种行之有效的技术手段。

其次，建立食品安全监管举报奖励和举报保护制度。《食品安全法》没有规定“问题食品”的举报及奖励制度，《食品安全法实施条例》虽然在第53条规定了举报制度，但并没有规定包括金钱在内的任何奖励，而各省或市的立法机关也没有制定具体的食品安全法实施细则。因此，需要权力机关，至少是地方权力机关，通过制定相应的食品安全方面的法律规范来为这种奖励制度提供合法性保障。这样既可以弥补举报对举报者可能带来的损失，又能激发公众对举报的责任心。比奖励制度更关键的是举报人的权利保护制度。我国到目前为止还没有一部权威性的法律专门来保护举报人的权利，可在中国这一人情社会，这一制度显得尤为重要，应当向社会传达正义的信念，避免被举报人打击报复，打消举报人的内心疑虑，逐步纠正社会观念。

最后，不久的将来提高了公众监管力度后，政府的工作可以转向“服务型”:一是强化消费者食品安全信息供给，主要措施有食品安全认证、食品安全分级、增加消费者食品安全知识等使食品安全从信任品转变为搜寻品。二是推广食品安全生产方式，主要有对食品生产原料和添加剂进行风险评价以决定是否允许使用、强制推广食品安全管理体系等。减轻了政府的压力，也有助于其完善内部建构和制度改革，提高对举报的处理效率。

除了消费者个体参与公众监督外，行业协会的力量也要充分发挥和利用。目前我国大部分的食品协会未将食品安全和质量作为设置职能机构的标准，将更多的精力用于举办展销会、进行技术培训和交流、协助政府调研等，因此导致食品行业协会的机构设置偏离食品安全监管的目标。未来，行业协会应当脱离于政府，构建政府与协会间的合伙关系，互相平等尊重听取意见，这就要求政府必须给予行业协会更多的自治权，改变目前行业协会的双重管理体制，协会可以起到协调政府和公众纽带的作用，帮助政府重拾公信力。

政府可以花力气培养一个专业培训认证、独立的食品行业协会，不受行政机关的制约，有国家财政扶持，提升其地位，专门研究食品安全的整个流程，收集各种食品安全信息，并进行分析和评估，公布食品安全危险预警报告，曝光违法企业和食品产品。经行政授权后还可以进行第三方质量认证，以独立性、专业性、透明性得到群众的肯定。将食品安全质量监督部门与经济隔离，独立成为一个机构，保证其免受地方政府和部门经济利益的影响和干扰，做到真正的公平公正和客观。食品行业协会还应该致力于对食品安全相关的技术人员进行培训，充分利用其所掌握的资源。

10.5打造公开透明的食品安全信息平台

国家卫生部可以尝试牵头建立统一的食品安全网公布信息，整合中央和地方的食品安全信息，统一信息发布主体和发布渠道，根

············据不同主体对信息需求的差异化，对食品安全信息进行分类发布，增强政府、企业与消费者之间的信息沟通，搭建通畅的信息桥梁。

该网站应包含食品安全监测信息发布平台、食品行业诚信评估认证平台、政府监管绩效评估平台、食品安全认知教育平台、食品质量安全追溯查询平台、消费者食品安全维权中心和食品企业质量安全生产服务中心等模块。其中最为关键的是中央监管部门、各级地方监管部门均应被强制要求将各自的食品安全监管信息及时在食品安全网上发布，以实现食品质量安全信息的共享与集成，形成中国食品安全信息监测、通报、发布的网络体系。无限制的免费全面开放，接受所有消费者及其新闻媒体的食品安全问题投诉及咨询，并协助消费者的维权活动，使举报成为平常人都随手可做的事情。

在食品安全监测信息发布平台中，根据风险分析的定性和定量结果，适时公布一批高风险危害因子和对应的产品，提请公众关注和警觉，同时，对一些低风险危害因子及对应产品也应及时公布，给消费者一个安全的信息导向，正确引导生产和消费，在充分知情权后有利于增强消费信心。