基于SNA我国气候智慧型农业项目网络治理结构探讨

2015-12-02张旭

河南社会科学 2015年9期

张旭

（北京林业大学，北京 100083）

一、引言

（一）气候智慧型农业的发展

在气候变化和农业生产的相互关系中，农业具有双重作用。一方面，农业是气候变化的受害者，全球变暖必将引发全球规模的粮食减产[1]。另一方面，农业是温室气体的重要排放源，农业温室气体排放量分别占世界人为温室气体排放总量的30%和18%[2]。在气候恶化已成既定事实的前提下，如何谋求粮食安全、气候适应和节能减排的“三赢”局面，国际社会做出了许多尝试。继生态农业、有机农业、循环农业、低碳农业、绿色农业之后，2010年联合国粮食及农业组织（FAO）提出以气候智慧型农业（Climate Smart Agriculture）应对日益变暖的地球并养活日渐增加的人口，并将其定义为“持续性地提高生产能力，抵御（适应）气候变化的影响，减少、消除温室气体排放，促进实现国家粮食安全和可持续发展目标的农业”[3]。澳大利亚的高效减排模式、美国的休耕固碳模式、欧盟的系统性适应模式、加拿大的农业轮作模式等均是对气候智慧型农业的积极尝试。2014年9月，我国农业部与全球环境基金（GEF）、世界银行（WB）共同启动我国气候智慧型农业的试验与示范，围绕水稻、小麦、玉米三大粮食作物，在河南省叶县和安徽省怀远县分别建立5万亩项目示范区。目前已经完成了项目前期的筛选、规划、设计、评估，随后将重点开展农作物生产减排增碳的关键技术集成与示范、配套政策的创新与应用、公众知识的拓展与提升等活动。项目除了具有建设范围大、新型农业技术应用面宽、涉及利益相关者众多的特点，还具有新型技术推广示范作用、政策与机制创新引领作用及社会评价机制建立与完善促进作用。因此针对该项目的特点，建立新型、有效的项目管理模式，是关系到项目成功的关键问题。

（二）气候智慧型农业项目社会性分析

在我国，气候智慧型农业以项目的形式示范建设，主要建设内容包括以下5个方面：示范、应用减排、固碳、植保、土肥优化等新型农业技术；创新制定气候智慧型农业在中国推广的战略、政策及生产技术导则；建立信息交流、成果收集、经验宣传的信息化知识管理平台；全程实施碳汇减排、社会影响、环境效益的监测；积极推广公众参与的社会影响和环境效益评价。

由此可见，我国的气候智慧型农业项目除具备目标明确性、过程一次性、实施风险性等项目一般特征外，作为一种新型农业发展形态，与其他农业生产形态相比，它更重视新型农业技术的集成运用、项目全生命周期的实时监测以及内外部信息资源共享；更加强调根据所推广应用地区的具体社会、经济和环境条件，选择具有协同作用、能够实现互利共赢的一体化政策；更加重视不同部门及不同诉求利益相关者之间的相互关系，并通过建立项目监测和评估体系，全面权衡各利益相关者之间的相关利益，全面评估项目实施所形成的碳汇减排效果、环境效益以及社会影响。该项目不仅是一个包含大量不确定因素的巨量物质性操作活动，还是一个需要众多具有不同资源禀赋的项目成员相互协作的大量社会性互动活动。它在项目目标制定、项目实施过程及项目后期评价等方面均表现出了明显的社会特征。其建设项目组织不仅仅是一种正式的、稳定的和指令性的关系，更具有明显的社会性、开放性和网络性。

二、气候智慧型农业项目网络本质的探析

在20世纪60年代后得到快速发展的社会网络分析方法（Social Network Analysis，简称SNA）强调社会行为者嵌入社会网络之中，社会行为者的行为及行为结果受其所嵌入社会网络的影响，被视为研究社会行为者之间的关系的新范式。在这种视角下，气候智慧型农业项目是一个复杂的适应系统，多元利益相关者不断的交互作用，建立起网络状的组织结构——社会网络[4]。利益相关者是这一网络系统的核心部分，是直接或间接地参与项目制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织，包括全球环境基金、世界银行、国家项目组织机构、专家团队、村委会、项目农户、合作社、种植企业、农资供应商、农资店、施工单位、咨询服务机构。

（一）气候智慧型农业项目利益相关者及其关系

全球环境基金和世界银行对于气候智慧型农业项目既是政策的制定者，又是国际执行者，还是督导者和导向者。它们的主要工作是定期关注、审核、审议项目进展情况，推介项目理念和管理方法，提供必要的技术咨询，保证项目赠款的到位，并进行例行的监督检查。在与其他利益相关者的关系上，GEF和WB多个国家项目组织机构联系，获取项目进展情况。

国家项目组织机构是气候智慧型农业项目的组织者和执行者，涵盖我国中央、省、县三级政府和相关的行政部门，通过法规制度的制定，掌握项目总方向，是起实质性作用的利益实体。在与其他利益相关者的关系上，对于农资供应商和农资店，国家项目组织机构的主要工作是通过保障物资捐赠，确保农资及时供应，农业生产顺利进行；对于专家团队，国家项目组织机构通过提供资金支持和关系协调，保证科研团队对气候智慧型农业研究的顺利进行；对于项目农户，国家项目组织机构通过补偿激励机制规范农户的农业生产行为，并向农户介绍、宣传气候智慧型农业的知识、政策和措施，提高农户对气候智慧型农业的认识。对于施工单位和咨询服务机构，国家项目组织机构通过招投标的方式择优选择，并为之提供良好的项目实施环境。

项目农户、种植企业和合作社是气候智慧型农业项目的直接受益者。作为农业生产的主体，往往以经济利益最大化为出发点，为保障农产品产量和品质，一些农户大量使用化肥、农药、杀虫剂，在片面追求经济效益的同时对农业环境造成严重污染。这些分散、独立、弱势的农户匮乏的环保意识和不合理的农业生产行为成为制约气候智慧型农业建设成效的关键。秉承WB的“公众参与”理念，他们对项目具有知情权、表达权、参与权、监督权等一系列权利，需要全程参与项目的设计、实施、管护、监督等环节。离开了他们的广泛参与，气候智慧型农业就无从谈起。

村委会是气候智慧型农业项目实施过程中一个重要的利益相关者。一方面，国家项目组织机构通过村委会的组织功能发布有关项目信息，引导农民执行和落实相关的政策；另一方面，农民通过村委会向国家项目组织机构表达利益诉求，反馈项目进展情况。通过村委会的关注、宣传、反馈，架起了农户与国家项目组织机构之间沟通和交流的桥梁，最终促使相关问题的解决。

气候智慧型农业项目的建设者主要有两大类：施工单位（承包商）和咨询服务机构。其中，施工单位（承包商）主要负责项目的具体施工建设，是工程项目实体的提供者。咨询服务机构是为项目建设提供必要的咨询、监理、环评、造价、设计等服务的机构，主要由监理单位、环评咨询单位和设计咨询单位构成。

（二）气候智慧型农业利益相关者社会网络的可视化

通过对气候智慧型农业项目利益相关者之间的关系进行梳理，认为每一利益相关者均是网络治理结构的一个节点，节点之间基于契约、信息、指令、监督激励等机制要素的交互关系联系起来。由此，我国气候智慧型农业项目社会网络模型如图1所示。

图1 气候智慧型农业社会网络

（三）气候智慧型农业利益相关者两大层级的划分

气候智慧型农业项目利益相关者社会网络的构建不仅是利益相关者之间进行资本、信息等资源输送的通道，而且是市场原则、组织准则等制度安排的客观载体。项目利益相关者深深地“嵌入”社会网络之中，利益相关者的行为及行为结果受其所嵌入社会网络位置的影响而非内在驱动。在“嵌入性”视角下，网络中必然存在这样一些位置，它们与越多的节点联结，就越有可能使他者对其产生依赖，产生一定的资源控制能力。那么，占据这些节点位置的利益相关者是资源控制者，处于网络的中心地位[5]。中介中心度就是一个测度利益相关者资源控制能力的指标，可细分为绝对中介中心度和相对中介中心度[6]。绝对中介中心度CB（ni）是经过点i并点之间的捷径数与这两点之间的捷径总数之比。如公式（1）所示。相对中介中心度C'B（ni）是CB（ni）的相对化，为了方便在不同规模的网络中比较，如公式（2）所示。通过UCINET软件计算，结果如表1所示。

据此，气候智慧型农业项目利益相关者可划分为两个层级：核心网络层（第一层级）和辅助网络层（第二层级）。县级项目组织机构、WB、农资供应商、咨询服务机构、国家项目组织机构、省级项目组织机构隶属于核心网络层级。在第一层级中，项目利益相关者被赋予充足的网络资源，具有一定的资源控制能力。村委会、GEF、合作社、种植企业、项目农户、农资店、施工单位是辅助网络层级。在第二层级中，利益相关者往往不具备网络资源，不具备资源控制能力。

表1 气候智慧型农业利益相关者的中介中心性分析结果

三、气候智慧型农业项目的网络治理机制

由于“网络组织并非天然具备产生协调效应的能力，仅仅形成网络自然地产生显著的绩效是没有道理的”[7]。因此，气候智慧型农业项目网络治理结构的运行需要一系列的机制进行保障，这无疑是根据利益相关者两大层级的划分进行设计与塑造的。气候智慧型农业项目利益相关者的两大层级决定了对隶属于核心网络层级成员实施硬约束机制，而对隶属于辅助网络层级成员实施软约束机制。

（一）硬约束机制

硬约束机制涵盖了科层管制机制、契约机制和行业规范机制三方面内容。

第一，科层管制机制。气候智慧型农业在我国的示范建设必然需要科层权力的强势介入。与传统的科层治理模式不同，气候智慧型农业网络治理模式的科层管制机制更加强调对传统意义的科层权力通过政府项目组织机构内部的横纵向分权以及对个别项目成员的赋权的分解，确保多元权力主体在具体事务处理中做出相应的决策，同时符合国家项目组织机构的统一部署。

第二，制度信任机制。当前，制度信任已经初步替代人际信任而成为最重要的信任模式。这为气候智慧型农业网络治理模式中信任机制的重新塑造提供了新的思路。因此，强化制度信任，需要完善气候智慧型农业的规划设计和总体部署,加快相关法律法规的制定，保证农业方面应对气候变化的政策和措施得以贯彻和实施。同时，修改《农业法》《水土保持法》《土地管理法》和《农业气象灾害救济条例》等相关法律法规，增加应对气候变化的相关内容。

第三，行业规范。共同来制订一个行业内的行为规范和标准，用来规范和指导这个行业的行为，让行业更好地发展。健全科学的行为规范和标准体系，既要有相关技术指标、效率指标、考评指标，又要有利益相关者诉求满意程度、合作协调程度等相关指标。洞悉项目成员的责任、权力、利益，统筹人、财、物、事，强化行为规范力和约束力。

（二）软约束机制

软约束机制包括目标协同机制、契约约束机制和利他文化培育。

第一，目标趋同机制。气候智慧型农业具有多层次的目标体系，如进度、成本和质量这三大项目重点控制目标，项目预先设定的技术目标、经济目标、生态目标和社会目标以及利益相关者的多元化经营目标等。因此，需要建立目标趋同机制，引导项目成员强化全局观念，自觉地树立共同目标，承担相应责任，履行相关义务。同时，关注个性化、多元化的目标，统筹兼顾，协调发展。

第二，契约约束机制。契约的签订不仅搭建了以资源要素归属权为纽带的资源共享平台，尽最大可能使资源能得到充分、全面的运用，而且有利于对欺诈、懈怠、逃逸等违约行为予以惩戒，提高欺骗成本，强化监督管理。

第三，利他文化培育。气候智慧型农业项目的成员来自于不同背景，秉承不同的利益取向，更加使其面临文化兼容性和文化集成的挑战，需要对组织文化进行引导和规范。通过树立典型、宣传教育等方式，强化以团结、协作、奉献的利他精神为核心的组织文化在项目成员之间的认同度，更新“单赢”的利益取向，正确处理个体利益与全局利益、眼前利益和长远利益的关系，深刻认识到项目完成后可以带动生产观念的转变和农业生产方式的更新，造福一方，持续发展。

因此，气候智慧型农业网络治理结构需要从“硬约束”和“软约束”两大机制入手，刚柔并济，相互配合，才能使各自的整合作用发挥到极致。