进一步落实最严格的节约集约用地制度——访河南省国土资源厅厅长盛国民

◎本刊记者 景志刚 张永强

进一步落实最严格的节约集约用地制度
——访河南省国土资源厅厅长盛国民

◎本刊记者 景志刚 张永强

10月22日，河南省政府下发《关于进一步加强节约集约用地的意见》（豫政〔2015〕66号，以下简称《意见》），要求贯彻落实最严格的节约集约用地制度，切实解决土地粗放利用和浪费的问题，进一步提高我省节约集约用地水平。为此，河南省国土资源厅党组书记、厅长盛国民接受本刊记者的采访，就《意见》出台的背景、起草过程、主要内容等回答了记者提问。

记者：盛厅长，您好！河南省政府已发布实施《关于进一步加强节约集约用地的意见》，这个《意见》出台的背景是什么呢？为什么要出台这样一个《意见》？

盛国民：省政府出台这个《意见》，是经过深思熟虑的。主要是出于这样几个方面的考虑。

第一，节约集约用地是党中央、国务院的战略决策。党的十八大提出坚持节约资源和保护环境的基本国策，十八届三中全会提出要加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。习近平总书记多次强调，节约资源是保护生态环境的根本之策，要大力节约集约利用资源，推动资源利用方式根本转变。李克强总理在国务院常务会议上指出：“管好、用好了土地对经济社会发展至关重要”，“对闲置土地处置不力的，收回年度新增建设用地指标”。

第二，节约集约用地是国土资源部的安排部署。国土资源部把节约集约利用资源作为当前国土资源领域改革探索的主要方向和重要内容，明确提出要以资源节约集约利用统领国土资源工作。2014年5月，国土资源部颁布了《节约集约利用土地规定》，这是我国首部土地节约集约利用的部门规章，从更大范围、更宽领域和更深层次强力推进节约集约用地。同年9月，国土资源部又出台了《关于推进土地节约集约利用的指导意见》，量化了节约集约用地标准，细化了奖惩措施，强化了硬性约束。2015年7月，结合土地审计发现的突出问题，国土资源部召开专题会议，安排部署以“深化问题整改，着力建章立制”为主要内容的专项整治行动。

第三，节约集约用地是省委、省政府的明确要求。省委、省政府高度重视土地节约集约利用。郭庚茂书记反复强调要持续强化节约集约发展。谢伏瞻省长在今年省政府工作报告中特别强调要着力解决好土地批而未征、征而未供、供而未用等闲置浪费问题。

▲盛国民厅长（右一）在濮阳调研节约集约用地工作

第四，节约集约用地是我省基本省情的现实需要。我省以占全国1.74%的土地，养育着占全国7.47%的人口，土地承载压力大，人地矛盾尤为突出。一是经济社会发展刚性用地需求量大。我省正在加快实施三大国家战略规划，新型城镇化、工业化、信息化、农业现代化发展，特别是郑州航空港区、产业集聚区、城乡一体化示范区、商务中心区和特色商业区等重点区域，新郑机场二期、郑徐客专等重点项目，保障性住房、教育、文化、卫生等民生项目建设，都需要有足够数量的土地来支撑。二是批而未用土地数量多。据2014年底全省节约集约用地专项督察数据，我省2009年至2013年批准的建设用地中尚有77.21万亩土地没有得到充分利用。按照地均固定资产投资和生产总值测算，如果全部盘活使用，可拉动投资401.95亿元，增加生产总值514.43亿元。三是单位生产总值耗地量高。国土资源部统计显示，2013年我省单位生产总值消耗土地量为97.5公顷/亿元，位于全国第16位，是江苏、浙江的两倍多，单位土地产出处于较低水平。人多地少、粗放利用的省情，决定了我省必须实行最严格的节约用地制度，切实提高节地水平和产出效益。

记者：节约集约用地既是党中央、国务院的明确要求，也是我省经济发展的现实需要。请您介绍一下这个《意见》的起草过程，好吗？

盛国民：好的。按照省政府的要求，我厅于今年5月开始着手代拟起草《意见》。李亚副省长高度重视文件起草工作，多次过问并提出明确要求。在起草过程中，我们注意做到“三个坚持”：一是坚持把握问题导向。在系统总结前两年全省治理囤地圈地土地闲置浪费问题专项工作的基础上，我们深入基层进行调研，找准查清我省土地节约集约利用方面存在的问题，深刻剖析问题产生的原因，有针对性地提出对策。二是坚持借鉴外省先进经验。我们广泛收集了宁夏等10个省（区、市）出台的相关政策规定，充分吸纳他们的好经验、好做法。三是坚持多方征求意见。在厅机关内部，我们先后进行了10余次讨论和修改；厅党组多次听取汇报，召开专题会议进行研究修改。6月下旬和7月中旬，我厅两次征求省发展改革、工业和信息化、住房城乡建设、财政等10多个相关省直部门的意见，经过认真梳理研究，充分采纳了合理化建议和意见。最后，形成正式的代拟稿，提交省政府常务会审议通过。

记者：《意见》的主要内容有哪些？

盛国民：这个《意见》共分为七大部分，共计20条。

第一部分是总体要求。

第二部分，是严格用地规模管控。要求发挥土地利用计划的调控作用；实行建设项目用地标准控制制度；建设项目在可行性研究、土地供应、供后监管和竣工验收等环节，严格执行建设用地控制标准。

第三部分，要求切实解决批而未征、征而未供、闲置土地问题。按照国土资源部规定，对已批准的城市新增建设用地确实无法完成征收的，在批后两年内进行区位调整；新增土地完成征收后，各地发展改革、住房城乡建设、环保、规划等部门及时出具供地前置条件，加快征而未供土地供应；进一步深入开展闲置土地专项治理活动，利用金融手段形成倒逼机制，加大政府原因闲置土地的处理力度。

第四部分，要求完善土地资源市场配置制度。充分发挥土地储备机构职能，严格落实“净地”供应制度。建立全省统一的国有建设用地使用权网上交易制度，着力解决土地出让中规避招标拍卖挂牌和暗箱操作等违法违规现象；建立有效调节工业用地和居住用地的合理比价机制，提高工业用地价格；鼓励利用闲置划拨土地，用于养老、流通、服务、旅游和文化创意等行业发展。

第五部分，要求加强开发区、产业集聚区用地管理。一是继续严格执行2011年省政府出台的《关于进一步加强土地开发利用管理的若干意见》中有关产业集聚区平均投资强度的规定，即黄淮四市与其余市产业集聚区的平均投资强度分别不得低于180万元/亩和234万元/亩。二是创新制定土地亩均税收标准。经测算，2010～2013年全省亩均税收平均值为16.5万元。考虑到我省各地发展的不均衡性，商丘、信阳、周口、驻马店黄淮四市与其余市建设用地亩均税收标准，分别定为15万元和18万元。三是鼓励工业用地内涵挖潜，不改变用途、提高土地利用率、增加容积率或新建工业厂房建筑面积高于容积率控制指标的部分，不再增收土地价款；鼓励开发区、产业集聚区建设一定规模的多层标准厂房，容积率超过1.2的多层标准厂房，所需新增建设用地年度计划指标由各地从省下达的计划指标中优先落实保障。

第六部分，要求切实提高土地利用效率。积极引导使用未利用地和废弃地；推进地下空间土地资源利用规划的编制和实施。在保障人防、城市公共安全设施建设和消防要求的前提下，鼓励综合开发利用地下空间；各级财政部门把依据国土资源部门提供的土地信息而增加的税收的4%～5%划拨给国土资源部门，作为协税护税工作经费，用于探索建立“以地控税、以税节地”工作。

第七部分，要求建立健全节约集约用地长效机制。各市县人民政府对节约集约用地负总责，要与各部门签订目标责任书，落实节约集约用地责任。将节约集约用地情况纳入年度政府目标考核序列，考核结果作为分配安排新增建设用地年度计划的重要依据。定期对开发区、产业集聚区等重点发展区域的土地利用状况、用地效益和土地管理绩效等进行评价，评价结果作为其升级降级、区位调整、扩区的重要依据。

记者：《意见》有哪些内容值得大家特别关注吗？

盛国民：《意见》有几个亮点，值得关注。

一是着力解决批而未用、闲置土地问题。《意见》要求加快批而未征土地的征收，对已批准的城市新增建设用地确实无法完成征收的，可以在批后两年内进行区位调整；加快征而未供土地的供应，严格实行供地率与新增建设用地指标挂钩制度，对近五年平均供地率小于60%的市、县，除国家重点项目和重大民生保障项目外，暂停其使用新增建设用地指标；加快闲置土地的处置，金融机构对国土资源部门认定的闲置土地，禁止发放房地产开发贷款或以此类项目建设用地作为抵押物的各类贷款，利用金融手段形成倒逼机制，加大政府原因闲置土地的处理力度。

二是探索“以地控税、以税节地”试点。建设用地亩均税收标准，能够综合反映建设用地产出情况，是开展“以地控税、以税节地”管理工作的基础。经测算，2010～2013年全省亩均税收平均值为16.5万元。针对我省各地处在不同发展阶段的实际，将全省建设用地亩均税收平均值上下各浮动10%，取整后将15万元作为商丘、信阳、周口、驻马店黄淮四市建设用地亩均税收标准，18万元作为其余市亩均税收标准，进而提高土地利用效率、优化土地资源配置。下一步，我们将根据国家税务总局、国土资源部联合印发的《关于深化部门配合联合开展以地控税以税节地试点工作的通知》精神，与税务部门一道，探索开展“以地控税、以税节地”试点工作。

三是创新先行文物勘探，确保净地出让。考虑到我省地下埋藏文物比较丰富，现行文物勘探工作在项目建设开发流程中相对滞后，一般在土地供应后才进行文物勘探。供应的宗地范围内地下一旦发现文物，极容易造成土地闲置。《意见》中首次具体明确了出让土地的考古调查、勘探工作，应在土地出让前完成，所需经费纳入土地出让成本。划拨土地的考古调查和勘探工作由用地单位委托相关部门开展，所需经费由用地单位承担。

四是改革供地方式，实行先租赁后出让。每年在全省产业集聚区工业项目观摩和土地节约集约利用评价过程中，我们发现工业项目用地低效利用闲置浪费的问题比较严重。为防止此类问题反复出现，《意见》提出要探索改革工业用地供应方式，采取先租赁后出让方式，首先通过招标拍卖挂牌公开竞价方式，确定租赁者，以租赁方式供应，大大降低了企业拿地一次性投入成本，缩短占地年期。同时，实行项目竣工验收制度，防止土地使用者取得土地后圈占囤积产生新的闲置浪费土地问题。

记者：看得出，《意见》内容翔实，亮点很多，落实到位后必将对我省节约集约利用土地产生积极的影响。

盛国民：是的。《意见》明确了未来一个时期我省节约集约用地的主要目标，是提升我省节约集约利用土地水平的重要政策依据，也是深入贯彻落实国家节约优先战略的具体表现。下一步的工作就是要加强宣传，通过多种手段宣传我省节约集约用地的先进典型和经验做法，逐步使节约集约用地意识深入人心，成为社会的广泛共识和自觉行动，为经济社会可持续发展提供有力保障。我们也将定期对各地节约集约用地制度落实情况进行督导检查，及时进行通报，对节约集约用地的模范县（市），每年安排一定比例的新增建设用地指标进行奖励；对土地浪费严重、违法占地比例高的县（市）实行约谈、问责，扣减相应的年度用地计划指标，维护良好的土地管理秩序。

我们相信，只要切实贯彻执行《意见》，将各项规定、要求落实到位，我省的节约集约用地工作必将进入一个新的发展阶段，节约集约利用资源水平也必将迈上一个新的高度。

林州产业集聚区标准厂房 张永强/摄影