民众参与程度高法律效力刚性强——美国土地利用规划的特点与启示

◎吴志伟

民众参与程度高法律效力刚性强
——美国土地利用规划的特点与启示

◎吴志伟

体系分散，主体多元

美国作为联邦制国家，联邦政府并没有正式的土地利用规划权，土地利用规划权是州政府的权力，县市政府通过州政府的授权来获得规划和管理土地的职能。联邦政府主要通过制定相关的法律法规、政策来约束、引导、影响地方的土地利用及规划管理。

同时，美国也没有专门的土地规划管理机构，他们的土地规划管理基本上是通过交通规划、森林保护规划、水质规划、海岸带规划甚至国防军事管理规划等管理机构来实现的，各方面机构组成一个互为补充、协同作业的错综复杂的管理机构，机构的性质也有官方、半官方（如协会）和非官方机构。规划的层级也包括了区域级、州级、亚区域级、县级、市级等多个层次，分别由不同的主体来制订和实施。因此美国的土地利用规划在制订和管理的过程当中，协调和沟通处于一个非常重要的位置。

自下而上，公众参与

美国在制订规划时一般都是采取自下而上的办法逐级汇总的。一般的路径是基层社区—市—县—州，逐级汇总。在这个过程当中，土地规划部门主要是负责提供仪器、数据、档案资料、技术指导、成果分析等方面的支持。基层社区根据掌握的统计数据、分析成果以及事先向社区居民征询的规划意见等制定出初步的社区规划方案，通过公告、召开听证会等形式，让社区公众、专家、学者参与反复的讨论协商，尽量平衡和统一各方面的意见，一般都要经过半数以上的民众讨论同意才能通过，最后交由议会通过，具备法律效力。无论是社区基层规划方案还是更大辖区的规划方案，都是在广泛深入地征询各方面意见，特别是辖区居民意见的基础上做出的。这种自下而上的逐级汇总制度和深层次的民众参与制度是美国土地规划与管理的核心。

土地管理最严格的俄勒冈州，在1973年该州议会上通过了第100号法案，决定成立州土地保护和发展委员会，对全州的土地实施规划管理，要求各地方政府的土地规划都必须满足州的要求，否则将由州政府接管。各地方规划首先由当地先行制订，再由州审查是否符合相关的要求。

多规合一，稳定性强

美国虽然没有独立的土地利用规划体系，但其土地利用规划都是其各层次总体规划的一部分，是公共规划和社会控制的一个重要方面。美国土地利用规划与空间规划、城市规划和乡村规划等是融为一体的，土地规划的综合性强、刚性强，土地管理的指向简单。近年来，美国土地利用规划主要表现为土地利用分区规划，由州政府或其授权的县市政府（一般是市政府），对其区域内的土地进行分区，并规定土地的用途，主要包括商业用地、工业用地、居住用地、农业用地等等，并对容积率、建筑密度、建筑高度、退缩距离等指标进行控制。

美国在制订分区规划时，基本上是不违反现状的，对那些已建成地块基本不调整；即便有所调整，也是在充分征询所有者和整个社区居民意见的基础上进行的，调整的方向也会尽量采取以提高土地价值为前提的向上调整的方式，如工业改商业等，在很大程度上降低了规划实现的难度，缓解了与所有者权益的冲突。

综合管理，法律为主

美国土地利用规划的目标是协调各土地所有者的利益，促进土地资源的可持续利用和开发，以达到社会福利的最大化。美国实施规划的手段也是多元的：

一是通过法律手段。美国的土地利用规划具有法律效力，一旦出现违反规划使用土地的情况，任何人和任何部门都可举报或起诉违规者，法院会据此作出处罚裁定，通常是高额的罚款。有一些政府或准政府部门也有开罚单进行类似行政处罚的权力，但这只限于小额处罚的情况；对稍微严重的违法行为都要通过诉讼解决。

二是通过激励机制。美国十分重视生态和农地保护，为了鼓励土地所有者按规划要求使用土地，政府补贴保护耕地特别是基本农田，由政府投入基础设施建设并提供技术支持，并对耕地减免土地税、遗产税。美国还建立了购买开发权和地役权制度、可交易开发权制度，土地所有者通过让渡土地

开发权，保留耕地开发权，可以获得经济补偿，取得了非常好的效果。

三是多方共同维护规划实施。美国联邦政府本身拥有全国32%的土地，州及地方政府拥有10%的土地，各级政府对自己拥有的土地实行严格的规划管理，如美国制定了《联邦土地政策和管理法》，对联邦政府所有的土地进行规范管理。另外，美国的各种非政府组织从保护生态和农田等角度，也积极参与到规划管理当中来，取得了良好的效果。

城市增长，管住边界

美国有13个州实施城市增长管理计划，3个州实施城市增长边界管理，其中俄勒冈州是做得比较好的。俄勒冈州在关于土地规划管理的第100号法案通过以后，为了更好地保护森林和农田特别是基本农田，实施了城市增长边界管理，40多年来，波特兰都会区人口增长超过60%，城市区域的土地仅增长了10%左右。

该区域城市增长边界管理能够成功的主要原因：一是居民有保护土地的共同理念；二是强有力的监督，包括媒体、学校、非营利性机构的监督；三是城市增长边界管理纳入了城乡规划的框架；四是各级政府和相关单位都严格按照边界实施相应的规划；五是边界不能被频繁地修改，只能依照相应的政策和标准进行适当的调整，而且不能依据个别项目就进行修改；六是工作的重心放在边界内土地的有效再开发上。

对我国的启示

根据国情，我国的土地利用规划的制订由各级政府主导，采取自上而下的模式，管理手段以行政手段为主，这种形式相对而言更具有行政效能，也存在一些问题：一是土地利用总体规划的权威性不够，统筹引领的作用难以体现，其他规划倒逼土地利用总体规划的情况时有发生。二是公众参与的程度不够，由于事先缺少沟通和信息搜集，往往出现降低或侵占了土地使用者权益的情况，而土地使用者一般情况下并不知情，在实施的过程中易引发社会矛盾。三是由于保护手段单一，一些地方政府和集体经济组织保护耕地和生态用地的积极性不高。

目前，我国正在推进划定永久基本农田、城市发展边界和生态保护红线，进一步强化规划对土地资源的保护和管控作用，借鉴美国土地利用规划的制订和管理体系，笔者对我国土地规划工作提出以下建议：

●强化土地规划的法制建设

制定土地利用总体规划专门的法律，进一步提高土地利用总体规划的法律效力，进一步明确土地利用总体规划的龙头地位，各项规划的制订和实施均应与土地利用总体规划相协调和衔接，尤其是城市规划、水利设施建设规划及林地草原保护规划等均应在土地利用总体规划规定范围内实施。在强化土地利用总体规划基础性地位的基础上，推进多规合一，更好地指导经济建设，促进社会发展。

●将规划决策的重心下移

建议在我国土地利用规划体系中，全国土地利用总体规划和省级土地利用总体规划应定位为战略规划，主要用于激发和形成市场的驱动力，市、县土地利用总体规划应着重具体落实和分区管制等内容。

●拓展公众参与的广度和深度

进一步明确规划制定的程序和规则，规范各级政府在规划中的权限和责任，要求规划编制、修改应反复听取意见，重大问题应召开多次听证会，通过充分交流、协商，取得广泛的共识。除为国家利益和社会公益而修建的道路、能源基础设施等法定事由可以修改土地利用总体规划外，非法定事由修改土地利用总体规划，须经本级人大批准同意后，才能向上级主管部门申报,增加中间的监督环节。特别是对于规划改变用途的，应取得土地使用权人的理解和认可，或者建立相应的补偿机制，给予公平补偿。

●以经济手段保护耕地和生态用地

让承当耕地和生态用地保护责任的地方政府，特别是集体经济组织及农民在让渡或者是放弃建设开发权、保留农用地耕作权时，获得相应的经济补偿。在广东等地已经开展探索对耕地（基本农田）进行保护补贴，建议适时进行总结，上升为法律制度，提高保护水平。

●提高违反土地利用规划的违法成本

在美国，违反土地利用规划是一项违法行为，机构和个人都不愿意这样做。而在我国，违反规划建设的违法成本太低，而且基层政府和个人违法并存，查处违法行为的压力很大。因此，建议从各方面提高违法的成本，特别是除了在经济上处罚的成本之外，还应当结合个人信用体系建设，将违法的信息纳入信用体系当中，增强实际的管制效果和威慑力量。

●多方合力落实城市发展边界

从美国实施城市增长边界成功的经验看，落实城市增长边界是一项综合性的工作，除了考虑土地利用之外，还包括人口就业、交通规划、生态保护、空气质量控制等多个方面。因此，应当将该项工作的职责落实到基层地方政府，作为地方政府一项战略性的重大工作,而不仅仅是国土资源、农业等少数几个部门的工作。同时应当更多地将相应的权力下放到地方政府，国家的层面应当主要集中在制定规则和标准，并负责依据规则和标准来审查地方政府的相应规划，以确保边界管理的可操作性和有效性，也保证规划的刚性和权威性。

（作者单位：广东省国土资源厅 摘自《中国国土资源报》）