借鉴PPP之国际经验

文/孟春 李竞一 编辑/蔡原江

借鉴PPP之国际经验

文/孟春 李竞一 编辑/蔡原江

对海外PPP项目开发工作的顶层设计及管理，是中国企业“走出去”的第一步，也是最重要的一步。包括对投资财务测算、风险识别与评估、风险分担与应对的全面分析与综合。

PPP是指政府与私人部门为提供公共产品或服务而建立的合作关系。其主要特点是政府全过程参与经营，将政府资源与私人部门投资相结合，为消费者提供最优的公共产品。自20世纪90年代起，PPP模式取得了很大进展，广泛应用于世界各地的公共管理领域。在欧洲，尤其是英国，PPP适用的领域涉及交通运输、公共服务、燃料和能源、公共秩序、环境和卫生、娱乐和文化、教育和国防等。在大多数国家，PPP模式主要适用基础设施建设领域，包括收费公路、铁路、桥梁、地铁、轻轨系统、机场设施、隧道、电厂、电信设施、学校建筑、医院、垃圾处理等。从区域看，欧洲的PPP市场最为发达；从国别看，英、澳、美、西班牙、德、法等发达国家PPP项目的规模和管理水平较高。

由于PPP模式的复杂性，国际上有不少PPP项目在运营中出现巨大财务亏损，导致项目公司破产，最终导致PPP项目的失败。以下介绍三个案例，对其失败原因进行分析，希望对中国企业及相关机构完善PPP项目设计与实施有所借鉴。

国际PPP失败案例

案例一：英法海峡隧道项目

该项目横穿多佛尔海峡，连接英国多佛尔和法国桑加特，全长约50km（其中37.2km在海底，12.8km在陆地下面），堪称20世纪最大的基础设施建设工程。1981年9月11日，英法两国首脑宣布，英法海峡隧道必须由私营部门出资建设经营。1986年经过公开竞标，英法政府与由英国海峡隧道集团和法国法兰西曼彻公司组成的联合体签署特许权协议，授权该联合体建设经营海峡隧道55年（含建设期7年）。两国还承诺，在2020年前不会修建具有竞争性的第二条海峡隧道。项目最初投资预算为60.23亿英镑，其中10.23亿英镑为股权资金，由英国海峡隧道集团和法国法兰西曼彻公司各出资79%和21%。由海峡隧道集团和法兰西曼彻公司股东组成的Trans Manche Link（TML）联合体是该项目的总承包商，负责施工、安装、测试等。1986年8月13日，上述两家公司联合成立合伙制公司——欧洲隧道公司作为项目运营主体，并与TML签订施工合同。隧道于1987年12月正式动工，1994年5月正式投入运营。

PPP模式主要适用基础设施建设领域，包括收费公路、铁路、桥梁、地铁、轻轨系统、机场设施、隧道、电厂、电信设施、学校建筑、医院、垃圾处理等。

英、法两国在推出海峡隧道项目时主要出于推进欧洲一体化的政治考量，但在建设和运营过程中对项目缺乏足够的监督管理和必要支持。一是两国虽承诺在2020年前不会修建具有竞争性的第二条海峡隧道，但对于项目建成后所面临的与轮渡、航空等传统跨越海峡方式的价格竞争，未采取任何措施，导致隧道经营者无法因“项目的唯一性”而获得稳定的投资回报。二是英、法政府在建设期间要求增加安全管理和环保措施，导致了施工成本的增加和工期的延迟；在施工结束后又延迟发放欧洲隧道公司的营运许可证书，使得隧道正式开通时间一拖再拖，项目现金流进一步恶化。虽然在项目公司要求下，两国政府最终于1997年同意将特许期限由55年延长至99年，但此时，面对前十几年运营累积的巨大的债务负担，项目公司已无力回天，最终不得不于2006年申请破产保护。2007年7月2日，债务重组后的欧洲隧道集团在伦敦和巴黎交易所上市，接替欧洲隧道公司负责隧道的经营。

案例二：墨西哥收费公路项目

为弥补政府交通投资的不足，墨西哥政府在1989～1994年间实行“收费公路工程”，共计授予私营部门55条收费路的特许经营权，吸引私营资本超过100亿美元，将该国收费高速公路网由1989年的4500公里延长到1994年的9900公里。但由于项目特许经营方案设计不合理、建设成本增加、交通流量估算失实以及1994年12月爆发的墨西哥“龙舌兰危机”引发的比索大幅贬值，导致私营项目公司运营困难，纷纷倒闭。墨政府被迫成立专门的政府信托基金来接收23条收费路烂摊子，代破产公司向银行和道路建设公司清付未偿债务总计76亿美元，占当时该国GDP 的1%以上。与此同时，墨政府将仍由私营部门营运的32条收费路的特许经营期限延长至20年以上，以增强项目的投资回报能力。

这个案例中，私营项目公司的失败与项目设计方案和招投标制度的不合理有很大关系。一是项目“最短特许经营期方案获胜”的中标标准，直接导致特许经营期限过短（最初中标项目的最长期限仅为15年），收费过高；二是过于宽松的竞标人资格初选条件，使得许多中标人对前期工程设计投入不够，导致项目建设开始后投资远超预算，造成项目完工滞后；三是项目收费标准调整不够灵活以及对交通流量预测过于乐观，也加重了项目公司的财务困难，导致项目最终失败。这是一个由于政府机构能力不足、项目风险分担和招投标制度设计不合理而导致PPP项目失败的典型案例。此后，墨西哥政府吸取教训，进一步完善和改进了高速公路领域的PPP项目运作制度。

案例三：菲律宾电力供应项目

上世纪80年代，菲律宾面临严重的电力短缺，情况严重时全国每天平均停电8～10小时。由于当时居于行业垄断地位的菲国家电力公司无力在短期内增加发电装机容量弥补供应缺口，菲律宾政府遂于1987年7月发布第215号政府令，向私营部门开放电力市场，允许私营投资者以BOT（建设-运营-移交）方式建设独立电厂，向国家电力公司售电。1991～1993年短短三年间，国家电力公司就完成25个BOT合同谈判，涉及新增发电装机300万千瓦以上。1993年，菲政府宣布度过电力短缺危机，但之后国家电力公司仍在向私营部门购买发电装机，以建立“保险容量”。此外，基于当时菲国内对电力危机后经济将快速增长，电力需求也将同步增长的市场预期，菲政府制订了电力部门继续大发展的规划。按照这个规划，国家电力公司继续与私营部门合作，截至1997年，共签署了37个BOT合同，涉及发电装机600万千瓦。

1997年亚洲金融危机爆发后，国家电力公司出于种种原因，仍与私营部门签订了总装机为284.1万千瓦的BOT协议。随着危机的深化，菲电力系统供给过剩问题凸显。2002年，菲电力需求峰值为749.7万千瓦，仅相当于电力系统从私营部门购买发电总装机的三分之二。与此同时，国家电力公司PPP项目运作能力和经验不足以及BOT合同风险分担设计不合理带来的严重后果也开始显现。特别是在电力公司与独立电厂的BOT合同中，购电协议均采取了“take-or-pay”条款，即电力公司按照电厂发电量而不是实际调度上网电量支付费用，从而使电力公司实际承担了全部市场需求变化的风险。而电力公司最终又将此部分额外电力的购买费用转嫁给消费者，造成电价高涨。由于国家电力公司与私营投资者签订的都是长期合同，消费者一直支付着本地区仅次于日本的第二高电价（目前零售电价约合2元人民币/度）。电价的居高不下也削弱了菲制造业的国际竞争力，对该国经济发展产生了深远的不利影响。

对中国企业的建议

国际上有不少PPP项目在运营中出现巨大财务亏损，导致项目公司破产，最后仍由政府提供公共服务，造成公共资源的浪费和项目延期。项目设计中风险分担结构不合理是许多PPP项目失败的根本原因；此外，政府能力不足、私营合作方选择失当、融资方案不合理等，也都可能导致项目的失败。

前事不忘，后事之师。海外PPP项目开发工作的设计和管理，是中国企业“走出去”的第一步，也是最重要的一步。近年来，中国承包商投资海外的风潮逐渐形成，但采用的大多是劳务分包、施工分包、施工管理总承包、EPC总承包或EPC+融资等传统方式，鲜有采用PPP模式的。尽管这些承包合同为承包商们带来了可观的营业收入，但工程承包项目“建完就撤”的一次性属性无法为承包商带来可持续的现金流，每年的收入都要建立在一次又一次的投标和中标基础上，当年的业绩目标实现后，转年又要从头开始。

而以海外投资的方式参与擅长领域的PPP项目，则为中国企业展现了另一条发展道路。通过对PPP项目自开发、设计、投融资、建造、设备采购、调试到运营、维护、管理等全过程的参与，以及在不同的东道国市场和行业领域进行差别化的布局投入，中国承包商可以打造出以项目长期、稳定的经营性现金流为核心，以设计、建造和设备出口和技术服务为辅助的全新盈利模式，进而转型成为投资商。

但是一些国际国内企业投资海外亏损甚至失败的案例，也从反面证明，在PPP项目极具吸引力的背后，还潜藏着诸多未知的风险。当一个项目投资的机会摆到眼前，首当其冲的问题就是这个项目是否该投，以及如何去投。因此，对海外PPP项目开发工作的顶层设计及管理，是中国企业“走出去”的第一步，也是最重要的一步。综合以往的案例，项目顶层设计应是对投资财务测算、风险识别与评估、风险分担与应对的全面分析与综合。具体应包括融资方案、盈利模式及合作伙伴三个方面。

融资方案

PPP可能的融资渠道是多样化的。从海外经验看，PPP的融资方式包括银行贷款、出口信贷、资本市场（权益融资和债券）、国际银团贷款、租赁公司及项目其他参与方等。一般来看，银行贷款和资本市场为主要融资方式。

PPP项目融资多以债务融资为主，权益资本金为少数。具体到每个项目，融资结构会存在较大的差异，但总体看项目公司一般出很少部分的权益资本金，其余多数都是通过债务融资，包括银行贷款、发行企业债券、资产证券化及信托等各种方式。一般来说，PPP模式中政府可能会对项目债务有一定的隐形支持，项目公司可以更加容易地以较低成本拿到借款。项目的具体融资方案要考虑以下因素：

一是项目公司自有资金一般都较少,大部分还是需要通过债务融资获得资金。从笔者获得的数据较全的7个国内外PPP案例看，项目公司平均自有资金占比仅为30%，其余70%需要通过债务融资。其中澳大利亚悉尼港海底隧道项目的项目公司，自有资金占比还不到10%。

二是融资方式目前主要是以银行的长期借款为主。在上述7个案例中，银行长期借款占比总融资额的比重超过80%，贷款期限一般都在10年以上。其他融资方式还包括发行企业债券，譬如澳大利亚悉尼港海底隧道项目发行30年期4.86亿澳元的企业债券；还有少部分通过信托融资，譬如在中国“鸟巢”体育场项目中，通过信托收益凭证融资3亿元。

三是PPP模式融资成本相对来说都比较低。一般来说，PPP模式中政府会对项目债务有一定的隐形支持，项目公司可以更加容易地以较低成本拿到借款。7个案例中，10年期以上的借款成本仅接近或略高于10年期国债，比一般的商业银行借款利率都要低。例如：马来西亚南北高速公路的15年银行贷款利率为8%，同当时的国债收益率相当，显著低于一般的银行商业贷款；澳大利亚悉尼港海底隧道项目发行的30年期的企业债券，票面利率仅为6%，甚至显著低于当时12%的10年期国债收益率。

盈利模式

PPP项目的盈利多与某种程度的财政补贴挂钩。因采用PPP模式建设的项目一般都具有较强的公益性，盈利能力比较差，因此项目除了正常的运营收入外，多数还是需要政府给予事前或事后的补贴。特别是项目运行达不到预期，政府就更需要给于支持，以保证参与的私营部门有合理的回报。具体项目设计时盈利模式主要有三种：

一是除运营收入之外，政府承诺一定的补贴，特别是在项目收益不达预期时。这是在PPP模式中最常见的盈利模式。譬如，马来西亚南北高速公路项目，收入主要来自车辆过路费，但是政府向项目公司提供最低公路收费的收入担保，即在任何情况下如果公路流量不足，公路的使用费收入低于合约中规定水平，政府将向项目公司支付差额部分。这样就在一定程度上减少了项目公司的风险，保证了其盈利水平。法西高铁项目公司收入主要来自法西两国国营铁路运营公司机车通行的过路费，项目的收费模式在特许权协议中已有规定，且在运营的前三年，必须以低廉的线路使用费来吸引客户，以便培育运量，增加后期营业收入。但由于延迟完工，造成项目流量未能达到预期，使项目公司收益降低。根据特许权协议，西班牙政府给予了相应的补偿，包括将特许期延长3年至53年，并且在2012年之前分期拨付补偿金1.08亿欧元等。

二是盈利来自于项目收入以及政府特许的其他相关延伸业务。最典型的是香港地铁公司，其经营收入主要来自地铁乘客的车费。根据条例，地铁公司有权决定票价。此外，政府还赋予香港地铁公司沿线的地产开发权。香港地铁公司充分利用地铁沿线房地产升值的优势，把发展房地产与发展地铁结合起来，建设大型住宅、写字楼和商场等，利润颇丰。

三是盈利完全来自于政府的补贴。譬如南非的豪登快铁项目。其所有的运营收入均进入政府财政，政府按照PPP建设合约规定的价格每年支付项目公司Bombela保本运量所对应的收入（每年固定为3.6亿兰特）。这个固定费用目前高于政府所获得的运营收入，Bombela每年获得上述固定费用后用于日常的运营和维护工作。Bombela有义务按照合同规定做好日常的运营管理工作，但对客流量的多少基本不承担责任。此外，项目的电力成本由政府负担，这也大大降低了Bombela的运营风险。

合作伙伴

在识别和组织海外PPP项目开发的合作伙伴时，企业需考虑如下重要事项：

一是要区分项目开发合作伙伴的类型。按合作伙伴的所在地不同，可以分为国内合作伙伴、东道国合作伙伴以及国际合作伙伴；按合作伙伴对项目开发的参与程度不同，可以分为核心紧密层伙伴和外围松散层伙伴；按合作伙伴的投资目的不同，可以分为产业投资合作伙伴、财务投资合作伙伴及战略投资合作伙伴。

二是要明确开发合作伙伴的“予”与“求”。在上述分类的基础上，应注重分析不同类别的合作伙伴能为项目开发工作带来什么价值，他们参与项目开发工作又有何诉求。

国内合作伙伴和国际合作伙伴通常可以为项目开发带来资金、技术或核心资源和能力等，其看重的是新的市场、新的盈利模式、政治价值；而东道国合作伙伴通常可提供本土竞争力（突破东道国进入壁垒）和影响力（如对政府的影响力），其看重的是海外企业的资金、技术和政治优势。

核心紧密层合作伙伴可为项目开发带来投标竞争的核心竞争力，并可分担项目的主要开发风险，其看重的是对项目开发成功后产生的主要利益的分配；外围松散层合作伙伴可以提供更广泛的信息和资源渠道，为项目开发绑定更多利益集团，其最为重视项目风险的可控性。

产业投资合作伙伴可为项目开发工作提供产业经验、业绩、资质和技术支持，其看重项目开发成功后可以获得的海外项目业绩、工程利润和运营收益；财务投资合作伙伴可为项目提供股权投资资金和更为广泛的融资渠道，其注重投资的快速增值和溢价退出；战略投资合作伙伴则可为项目提供上游禀赋（如核心技术或设备）或下游支持（如项目产品需求），其诉求在于可以直接获得或间接保障其在关联产业的利益。

作者单位：国务院发展研究中心宏观经济部 /上海济邦咨询公司