以财税法治推进反腐常态化

文/王文婷

频繁出台的各种党规产生了立竿见影的反腐败效果，但由于缺乏制度的稳定性，导致制度的可预测性和权威性被削弱。维护制度权威应当保持其稳定性，降低制度变动性对其应有权威的损抑。财税法规立法的相对稳定性是维护法律权威的基本要求。

严防腐败的党规密集出台

自2012年以来以“八项规定”为代表的党规对腐败进行制度约束：“八项规定”出台的效果很直接很有效。紧接着，针对各种可能产生的腐败行为出现一系列“八项规定”的“升级版”：《关于严禁公款购买印制寄送贺年卡等物品的通知》《关于严禁元旦春节期间公款购买赠送烟花爆竹等年货节礼的通知》《违规发放津贴补贴行为处分规定》《关于落实中央八项规定精神坚决刹住中秋国庆期间公款送礼等不正之风的通知》《党政机关厉行节约反对浪费条例》《党政机关国内公务接待管理规定》《关于厉行节约反对食品浪费的意见》，等等。这些规定也产生了立竿见影的反腐败效果。为了防范借会议敛财行为，2013年9月底，财政部、国家机关事务管理局、中共中央直属机关事务管理局趁势联合印发了《中央和国家机关会议费管理办法》，对会议费用标准、参会人数、会期等进行了明确规定。2013年年底出台的《党政机关厉行节约反对浪费条例》是另一部对公职人员日常活动进行规范的重要财政制度文件，明确提出党政机关应当将各种收入和支出全部纳入部门预算；对公职人员国内差旅和因公临时出国（境）、公务接待、公务用车、会议活动、办公用房等主要公务活动的经费开支进行了严格规范。

以上规范都以党员或公职人员的某一可能滋生腐败的具体行为为调整对象，明确干部哪些能做哪些不能做，能做的分寸在哪里，保护干部不犯或者少犯错误，避免腐败。但是，频繁出台的各种层级的党规缺乏制度的稳定性，导致制度的可预测性和权威性被削弱。如何维护制度的严肃性、权威性？一方面，可以在更高层级的制度中对其进行规范，比如在《预算法》中增加关于会议费的相关规定，约束力度将会更大。另一方面，当前基本制度出台需要有配套的细化和落实标准，必须要有一些细化标准与监督。归根到底要通过财税法律规范，建立全口径预决算管理体系，将政府全部收入和支出纳入到预算管理制度中来。

财税法治是反腐“治本”的关键

财税法治是依法治国的要求。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决议》，在第五部分专章讨论深化财税体制改革。2014年6月，中共中央政治局审议通过《深化财税体制改革总体方案》。可见，财税改革在我国占有一个很重要的地位。中国的改革已经走入深水区，如果政治改革推进不当，必定会牵一发而动全身，不利于社会的稳定发展。而中国目前的诸多社会问题和社会矛盾与财税制度有密切关系。选择通过财税制度的改革，用温和、低调又有明显效果的形式，来推进全面深化改革是一种最稳妥的方式。

2014年6月，中共中央政治局审议通过《深化财税体制改革总体方案》。图/东方IC

财税法治是我国反腐倡廉“治本”的关键所在。比如，财政收支很大程度上处于“人治”状态中。我国政府目前尚未很好地将财政收支纳入法制轨道中，财政监管鞭长莫及导致专项转移支付成为“问题资金”的重灾区。这说明财税法与官员腐败的问题密切相关。建构一个规范、完整、科学的财税法律体系，既能遏制政府的公权向私人经济领域扩张的冲动，又能避免政府在财政活动中因为规范漏洞而出现寻租现象，从而使政府能够做到财政收入合理、合法、合宪，财政支出公开、公平和公正，财政监管有规、有序、有责。因此，财税法治是中国反腐治本之关键。

财税法治以公共财产法理论为工具。公共财产法理论，是以保护私人财产权，规范、控制政府公共财产权为功能取向的现代财税法理论，是在财税法治思维下对国家治理模式的新探索。公共财产法理论不是在弱化私人财产保护，不是在淡化纳税人权利保护，而是在深化纳税人权利保护。腐败问题根源于公共财产界定的不明确，同时公权力代理使用公共财产时缺乏有效监督。克服腐败最根本的方法是依靠制度约束权力，让其可持续地按照公平正义来运行，推进事权和财权的有机衔接。其中，管好“公款”或“公共资金”都是核心问题。所谓的公共资金、资产和资源，从财税法学上解读即是公共财产。例如，禁止公款吃喝严控“三公”消费，实际上是要通过管住“钱袋子”来规范公职人员的行为，进而规范政府使用公款的行为。

而财税法意义上的公共财产法，就是治理“公众之财”之法，控制政府公共财产权之法，规范政府财政收支行为之法，其本质是保护纳税人权利之法。详而言之，财税法意义上的公共财产法通过对公共财产在静态权属与动态流转两个层面的调整，统摄整个财政体系的基础属性、功能价值和运行过程，对财政收入、支出和监管，进行全面、立体、全环节的调整和规范。它是在对私人财产进行公法保护的基础上提出的，其特征和功能在于：（1）控制政府在私人财产转化为公共财产过程中的权力，强调对私人财产的直接保护；（2）控制政府支配已转化形成的公共财产的权力，强调对“公众之财”的间接保护。“公共财产权”概念是对政府财政权核心要素的提炼。公共财产权进一步被界定为政府基于其公共性特制转化（取得）和支配（占有、使用、收益、处分）私人财产的权力，具体对应于政府在财政收入、财政支出和财政监管上的公权力。

反腐败制度的生长方向

立法的稳定程度直接影响着社会公众的法律理念，并进而影响到其对法律的整体信仰。如果制度频繁变动会导致人们对制度内容难于把握，甚至可能产生一种近乎本能的反感，这就会大大降低制度所本应有的权威。所以，维护制度权威应当保持其稳定性，降低制度变动性对其应有权威的损抑。财税法规立法的相对稳定性是维护法律权威的基本要求。反腐败规定应当成长为更具有稳定性和权威性的财税法规。另一方面，财税法规立法的相对稳定性会提升社会对制度的可预测性，可预测性是形式法治的要求。在反腐败规定上升为财税法规的过程中，应遵循财税法规的基本原则。

财税法原则统驭下反腐败制度的“三化”

反腐败制度法定化：财税法定原则要求财政领域的基本事项应由立法机关通过法定程序制定的法律加以规定。从宪法层面的规范看，《立法法》第8条第8项第9条规定，“财政、税收的基本制度”属于法律相对保留事项。《宪法》第62、67、99条明确了人大的预算审批权，但并没有明确写入财税法定原则。从数量上看，由全国人大及其常委会制定的专门性财政法律不到10部，大量的财政行为无法可依。因此，在制度层面及实践中，我国尚未明确确立财税法定原则。近年来，党和国家领导人多次强调“法治是治国理政的基本方式”。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在第十章专门强调“强化权利运行制约和监督体系”。在财税法领域要求财政权的法定化，而法定化的首要标准就是财税法制度形式的法治，因此，未来反腐败制度的完善方向应当是：将党规上升为国法，真正把权力关进制度的笼子里，保护好公共财产。

反腐败制度民主化：财政民主原则是指政府依法按照民众意愿，通过民主程序，运用民主方式来管理公共财产。我国《立法法》第8条明确规定财政、税收的基本制度只能制定法律，从形式和程序上保证了财税的民主性。财税民主要求赋予人民对财税事项广泛的监督权。反腐败的法制规范实际上是明确财政支出的边界。其中，财政支出民主和财政预算民主是财政民主的应有之意。首先应当表现在经过人民和政府的充分博弈达成财政支出的决策；其次重视预算过程，注重民意表达和监督。具体至财税制度，其在形成过程中，应构建“参与式民主”和“协商式民主”平台以确保制度的相关利益代表参与立法过程，表达诉求。坚持通过立法推动改革，增强改革的科学性和民主性。

反腐败制度公平化：财政公平原则包含着制度对正义的价值追求，在制度上主要体现为一种平等。财税公平的实质为在践行中贯彻税捐公平原则。就反腐败财政制度而言：在内容上，应侧重于财政支出层面，即财政分配应符合一国社会绝大多数成员认可的正义观念。第一，支出的范围法定化；第二，支出标准的科学统一；第三，财政转移支付中的地区均衡和财政公平；最后，财务制度执行状况要能实现财政公平。必须将现行的财政监督管理执行进一步具体化、细致化、严格化，保证财政资金真正公平地使用到了应有的地方。

具体制度衍进思路

研究腐败发生的几个重灾区可以确定财税法规立法的重点领域：2009年和2010年的专项转移支付规模迅速扩大，超过一般性转移支付。专项支付的确定权力分散于中央各部门，因此催生了“跑步钱进”现象，成为权力寻租的“重灾区”。未来财税立法要逐步减少专项转移支付的范围，扩大一般性转移支付的范围。财税立法要规范政府性基金、社保基金等收入分配和支出的透明度、公开化。“三公经费”总额常年居高不下，其使用有一定的必要性，财税法规应当为其制定标准，公开花费。

《预算法》的预算公开制度是对权力运行机制的常态化促进，是一剂持久剂。预算公开能够限制政府，避免权力暗箱操作。预算公开比以上制度尝试更进一步，通过更加细化的支出项目来刹住贪腐、奢靡之风。长久以来，政府部门在收钱和花钱方面，不断遭到质疑。比如年底突击花钱，预算编制过粗，部分收入没有纳入预算。预算外收支不受人大审查、监督，缺少制约，有的地方政府发一个红头文件就能随意收费，收上来的资金往往形成“小金库”，引发贪污腐败。预算公开有利于保障民众对财政预算的知情权、参与权和监督权，促进预算管理的法制化、民主化和科学化。预算公开既是公共财政的本质要求，也是反腐倡廉建设的重要内容。

腐败问题根源于公共财产界定的不明确，同时公权力代理使用公共财产时缺乏有效监督。因此，未来反腐败制度的完善方向应当是：将党规上升为国法，真正把权力关进制度的笼子里，保护好公共财产。