完善内审遏制国资流失

张丽莉

在国有资产管理体制的改革中，审计一方面要及时反映国有资产死滞、不良资产存在的真实状况，积极推动改制的进行；另一方面，要严把改制过程中的国有资产流失关，切实保障国家应享有的权益不受侵犯

今年3月开始，中央巡视组对26家央企进行了首轮专项巡视，发现中国石油天然气集团、中国海洋石油总公司、国家电力投资集团、国家电网公司等9家央企不同程度上存在投资监管不到位、违规输送利益、蚕食国有资产等问题。

国有资产流失早已不是个别现象。2015年全国“两会”期间，习近平总书记明确指出：“发展混合所有制经济，基本政策已明确，关键是细则，成败也在细则。要吸取过去国企改革经验和教训，不能在一片改革声浪中把国有资产变成谋取暴利的机会。改革关键是公开透明。”明确表明了政府对国有资产改制的态度。

今年6月，中央深改组会议通过《关于加强和改进企业国有资产监督 防止国有资产流失的意见》，指出防止国有资产流失，要坚持问题导向，立足机制制度创新，强化国有企业内部监督、出资人监督和审计、纪检巡视监督以及社会监督，加快形成全面覆盖、分工明确、协同配合、制约有力的国有资产监督体系。

国资国企深化改革之际，大型国企集团的内部审计机构作为公司治理架构的重要组成部分，对集团下属企业国有权益的保全具有不可推卸的责任，需要用好审计来遏制国资流失问题。

国资流失三大渠道

中纪委网站2015年8月3日发文《深化改革 健全制度 加强监管》指出，“国有企业改革要先加强监管、防止国有资产流失，这一条不做好，其他改革就难以取得预期成效”。从法律角度，国有资产流失是指，由于国有资产的经营管理者违反法规的工作错误所造成的、应该承担法律责任的国有资产权益损失。按照国有资产流失的性质，流失可分为合法流失和非法流失。有学者研究后发现，近年来我国国有资产主要是通过合法的渠道流失的，即体制上的原因已成为国有资产流失的根本性原因。

从法律的角度来看，国有资产非法流失往往是可以控制的，而合法流失则往往更难以控制。因此，无论是从规模上，还是从性质上，国有资产的合法流失都是比非法流失更是值得审计关注的问题。

总体看来，国有资产流失主要有三大渠道。

其一，高价实施并购，转移国有资产。2008年颇有争议的延长石油集团和益业公司并购案，就是一个极具代表性的案例。2008年11月14日，延长石油在没有上公司董事会、没有评估的情况下，与陕西益业投资有限公司签订股权收购协议，同意对其价值不足100万元的非法年产240万吨甲醇在建项目和年产1000万吨的煤矿在建项目进行收购，虚空作价4.9亿元，造成国有资产流失。

其二，资产剥离成立新公司。在对一些长年亏损的子公司国有资产管理体制进行改革的过程中，最常见的一种做法是剥离不良资产，由原公司的职工共同出资成立新公司，轻装上阵。而这种模式实质上有让“大船搁浅，舢板逃生”之嫌，导致的直接后果是大量不良资产留在国有企业难以消化，少部分经营者获得了巨额经济利益。

其三，MBO（管理层收购）。曾经，MBO作为一种新的资产重组方式在我国国有企业改革中进行了尝试，但存在高管的机会主义行为，主要有三个表现。首先，想方设法压低收购价格以降低收购成本。一个手段是操纵财务报表。高管与有关中介合谋做劣企业的财务报表，压低股价，逼国家股、法人股股东就范；另一手段就是利用国有企业或集体企业的产权虚置，攻关有关“管事的”，压低收购价格贱卖资产。其次，操纵企业利润分配以缓解还款压力。一方面MBO高管可以通过高派现分红等尽快使自己所持有的股票变成实现的收益，从而加快因MBO融资而带来的债务问题的解决；另一方面通过非法交易或关联交易尽快地赚取收益，有些公司高管甚至在MBO之前就有预谋地通过这些行为为收购做准备。再次，隐匿、扭曲应披露的信息以逃避监管，如MBO的定价依据、资金来源、还款方式及MBO后公司的整合措施等，躲藏在自己营造的“信息灰幕”之中。

强化内审护航改革

国有资产管理体制改革的过程中，国有资产流失的形式千变万化，诸如千万元资产折成不足百万出售的现象屡见不鲜，在市场经济浪潮中为探求国有资产管理体制的改革之路我们付出了不菲的代价，其间内部审计的不到位是原因之一。

在国有资产管理体制的改革中，审计的作用不可忽视。一方面，要及时反映国有资产死滞、不良资产存在的真实状况，积极推动改制的进行；另一方面，要严把改制过程中的国有资产流失关，切实保障国家应享有的权益不受侵犯。国资国企深化改革之际，需进一步强化审计在国有资产改制过程中的作用，以有效遏制国有资产流失。

首先，突出重点，把握要害。不能“眉毛胡子一把抓”，抓住对国有资产保全有重大影响的重点领域实行审计，才能收到事半功倍的效果。比如：对改制单位的资产、负债真实状况是否进行了全面评估？评估结果是否真实可靠？对投资等重大事项是否予以充分关注？改制过程中程序是否合法？有没有暗箱操作、违背国家利益的情况出现……审计必须抓住这些重要问题，充分履行改制过程中的监督职责。

其次，坚持从实际出发、实事求是的原则。国有资产管理体制改革是关系国计民生的大事，对国家、企业的发展有着举足轻重的影响。因此，在这个监管过程中，审计决不能急功近利，或者“无限上纲”，查证问题要以事实为根据，定性要以法律为准绳，处理要以“三个有利于”为原则（“推进国有企业改革，要有利于国有资本保值增值，有利于提高国有经济竞争力，有利于放大国有资本功能”）。同时，要严格按照审计程序和职权办事，做到事实清楚、定性准确、处理适当、评价适度，这样才能真正掌握主动，防范风险，更好的发挥监管作用。

第三，审计技术要实现转变，审计信息渠道要拓宽。不但要从被审单位的财务资料上获取信息，还要建立与被审单位有往来的单位的联系，寻求国资管理部门、证券公司等单位的支持与帮助，从第三方获得有价值的信息。

此外，参与改制全过程，积极推动产权交易向透明化、公开化发展。产权交易市场的进一步培育和完善是一个渐进化的过程，国有资产重组只有通过产权市场公开透明的操作，严禁幕后交易和暗箱操作，实现出资人层层到位，才能切实维护国家利益。审计机构应积极推动这一进程，建议所属单位从制度上保证审计部门充分参与单位改制的全过程，实现事前、事中、事后全方位的监督和评价，对下属企业在资产评估、产权划转等过程中发生的问题及时提出有效的建议，监督产权交易向透明化、公开化发展，为国有资产的保值增值保驾护航。

作者供职于南京晨光集团