规划与法律的衔接路径

颜运秋

以前，计划与法律的关系问题几乎无人提及。随着社会主义市场经济体制的逐步建立健全和法治国家目标的确立，规划与法律的关系问题才逐渐被人们所关注。

规划与法律，“同”与“不同”

国民经济和社会发展五年规划纲要主要阐明国家战略意图，明确政府工作重点，引导市场主体行为，是我国经济社会发展的宏伟蓝图，是全国各族人民共同的行动纲领，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。经过全国人民代表大会审议批准后，具有法律效力。

在我看来，规划与法律是实体与程序、目标与手段、可能与现实、结果与过程、内容与形式的关系。从规划的法律性质分析来看，规划纲要是法律文件，具有法律约束力，但这种法律约束力主要针对政府。在规划实施中要遵循责权利相统一原则，正确分配社会经济活动中各主体的权利、义务、责任和利益，明确政府权力，政府与各经济参与部门的责任，同时公平进行利益划分，这样才能实现规划实施的法治化。同时，规划的法治化要在明确规划的法律性质的基础上，利用法律对规划的实施进行有效保障，这不同于简单的计划法或者经济规划法的制定，而是需要实体与程序的全面结合。

可以说，任何规划的有效实施都是由实体性规划与程序性规划两部分组成的，而程序性规划又离不开法律的有效保障，因为，国家的种种权力只有通过法定程序才能使其行使到每个公民、法人身上，才能使权力行使的或然性和不确定性变成一种必然性和确定性。因此，规划实施过程中的法律保障，也就是实体与程序的统一过程。

规划中的政府权力

规划中的政府权力，集中体现为国家的宏观调控权。宏观调控权作为一种国家权力，必须进行有效的配置，并且使权力主体权力的范围和权利主体的职责都获得法律的明确界定。在规划中均衡分配宏观调控权有三种方式，第一，将规划中对于社会成员利益有普遍直接影响的宏观调控权赋予代议制机构行使，使得社会个体成员可以通过民主政治的运行机制均衡地行使权力。因此，规划的编制一般要经过课题研究阶段、思路形成阶段、规划纲要起草和专项规划形成阶段、广泛征求意见和充分衔接阶段，直到最后完成并提交全国人大讨论审议。第二，规划中那些对于某些社会利益集团的利益有直接影响的宏观调控权，应当在法律规定下，授予那些由利益集团代表参加的公共权力机构行使，以使得这些数量有限的利益集团通过参与公共权力机构的决策过程来均衡地行使权利。第三，规划中那些与市场主体的利益不发生直接关系的宏观调控权应当被法律（依法）授予政府行政机构，由政府机构代表国家行使权利，例如经济规划中的政府预算决定权均交由政府行使。

立法上，将规划的目标任务转化为法律

规划法治化体现在立法上，是指其指导思想上要确立以市场为基础，以指导性计划为主导，以中期计划为重点，以服务为宗旨的原则;在规划编制上，要加大全国人大在审批中的权限，以保持决策的科学性，在方法上要从偏重于管理微观经济活动转为将主要精力用于提出国民经济与社会发展总体战略目标与任务以及需要配套实施的宏观政策，从偏重于实物和指标管理转为重视再生产各个环节的引导调控。将规划的目标任务转化为法律可以有两种方式：（1）制定有关经济政策的法律。西方国家在二次大战以后，其计划同法律的关系开始密切起来，他们往往根据国家计划制定经济政策，又根据经济政策制定法律，或者反过来，在立法中规定有关计划。（2）制定有关具体调节手段的法律。有关调节手段的法律一般都以特定的经济政策或经济规划为背景，如，《商业银行法》第31、32条就是关于具体调节手段利率和存款准备金的立法，该两条都没有规定具体的利率和存款准备金率，但要求商业银行根据央行不同时期的命令执行，就是说，由央行根据不同时期的计划目标制定宏观调控经济政策后确定利率和存款准备金率，再通知商业银行执行，从而使得计划的目标任务得以实现。

实施上，主要依靠发挥市场配置资源的基础性作用

规划法治化也体现在实施上，推动规划顺利实施，主要依靠发挥市场配置资源的基础性作用;各级政府要正确履行职责，合理配置公共资源，引导调控社会资源，保障规划目标和任务的完成。如，（1）规划提出的主体功能区划、保护生态环境、资源管理、保护知识产权、调节收入分配等要求，主要通过健全法律法规、加大执法力度等法律手段，并辅之以经济手段加以落实。（2）规划确定的保持经济平稳较快发展、转变经济增长方式、调整优化经济结构、增强自主创新能力等重点任务，主要通过完善市场机制和利益导向机制努力实现。政府要通过体制机制创新和完善政策，为激发市场主体的积极性、创造性营造良好的制度和政策环境。（3）规划确定的义务教育、公共卫生、社会保障、社会救助、促进就业、减少贫困等公共服务领域的任务，是政府的承诺，各级政府要切实履行职能，运用公共资源全力完成。

推进规划体制改革

规划确定的改革任务，是政府的重要职责，必须放在政府工作的重要位置。要加强对改革的总体指导和统筹协调，将改革任务分解落实到有关部门，不失时机地推进，并注重及时把行之有效的改革措施用法律、规章和制度的形式确立下来。推进规划体制改革，加快规划法制建设，以国民经济和社会发展总体规划为统领，以主体功能区规划为基础，以专项规划、国土规划和土地利用规划、区域规划、城市规划为支撑，形成各类规划定位清晰、功能互补、统一衔接的规划体系，完善科学化、民主化、规范化的编制程序，健全责任明确、分类实施、有效监督的实施机制。

就“十三五”规划而言，更加紧密体现了规划与法律的关系，比如，中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议（以下简称全会）强调，如期实现全面建成小康社会奋斗目标，推动经济社会持续健康发展，必须遵循以下原则：坚持人民主体地位，坚持科学发展，坚持深化改革，坚持依法治国，坚持统筹国内国际两个大局，坚持党的领导。全会提出，建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度，推动形成勤俭节约的社会风尚。全会提出，全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，有序扩大服务业对外开放。全会强调，运用法治思维和法治方式推动发展，全面提高党依据宪法法律治国理政、依据党内法规管党治党的能力和水平。这些内容充分体现了我党如何正确处理规划与法律的关系，确立了规划法制化的治国理政法治思维。endprint