解析新型城镇化进程中的自然资源利用

◎ 文/陈超凡

生态文明SHENGTAIWENMING

解析新型城镇化进程中的自然资源利用

◎ 文/陈超凡

城镇化是人类以城市为目标和方向动态渐进的过程，是对自然界适应和改造能力显著提升的自然结果和表征，从某种程度上说，对自然资源的开采和利用是推动城镇化发展的核心动力。相比传统的城镇化进程，新型城镇化道路实质上是可持续发展的城镇化，而可持续的城镇化在面对自然资源这一主题时强调的是集约、高效的利用模式，作为推动城镇化系统与自然资源系统和谐共融的新型模式，它是人类发展观和自然观的升华。

我国的城镇化之路正处于高速发展阶段，新型城镇化战略无疑是未来我国经济社会发展的新引擎。伴随着城镇化和工业化的深入进行，对自然资源的使用量还将大幅增加，因此需要以高起点和高标准来促进自然资源的有效利用，加强对自然资源的综合管理，才能为建设“美丽中国”提供坚强的后盾。

土地资源使用应注意的问题

土地是最基本的生产要素，是城镇化的重要依托，土地的集约利用水平直接关系到经济发展方式的转变，并成为衡量新型城镇化的重要绩效指标。我国虽然整体土地资源丰富，但人均土地资源占有量却十分匮乏。

1.土地资源利用的集约、立体、高效问题

在传统城镇化分散、极度扩张和土地过度浪费的发展模式下，形成了跳跃且零散的发展空间，使得城市占用土地的增长速度过快，远远超过了人口的增长速度。城镇土地快速扩张使得土地的利用呈现粗放、平面、低效的特点，这与新型城镇化是背道而驰的。

新型城镇化提倡土地高效集约利用。在这方面，香港就是一个典型。在土地稀缺的现实条件下，香港城市规划的基本原则是优化利用每一块土地，在环境许可的情况下兴建多层多用途的建筑，提高土地的空间利用价值。香港的面积约1100平方公里，总人口约为710万，在2000年，香港的城市化率就已经达到了100%，而香港的建成区面积只占总面积的24%，住宅区只占总面积的7%，在这7%的住宅用地里容纳了710万人口。再看单位土地的经济产值，2011年，香港的地区生产总值约为1.58万亿元，单位土地的产出为14.36亿元/平方公里，而大陆土地利用效率最高的深圳，这一指标值约为5.80，仅相当于香港的40%。因此，香港并非依靠土地外延式的扩张来驱动城镇化，而属于典型的土地集约开发、节约利用的城镇化模式。目前，我国土地利用集约化和高效化程度较好的地区主要是珠三角、长三角、京津冀3大都市圈，但这3个地区的土地利用效率仍不足。与世界知名都市圈相比，我国的3大都市圈中长三角和珠三角人口密度和单位土地产值都接近世界领先水平，但与土地集约利用程度最高的东京都市圈相比有很大差距，而京津冀都市圈的城市化水平及土地产出效率相对落后。

2.土地利用结构的优化问题

新型城镇化发展对土地资源的利用和管理提出了新的要求，土地利用结构优化的问题实质上就是土地规划和布局的问题，推进新型城镇化需要对土地资源进行合理高效的配置，以实现不同类型土地价值的最大利用。土地资源利用涉及到居住、农业、工业、商业、基础设施、道路交通等诸多方面，只有协调好土地利用的结构，土地资源的高效集约利用才能成为可能。新加坡是协调经济社会发展、土地资源保护、土地优化配置的典范，其土地资源管理、规划和开发对我国具有重要的借鉴意义。新加坡作为一个城市主导型国家，通过城市规划来实现土地利用结构的优化，并使规划具有前瞻性。它的土地规划主要采取二级体系，即战略性的概念规划（30-50年）和实施性的开发指导规划（5-10年）。政府将全国土地划分为900多个小区，并在每一个小区内对土地使用进行详细地规划，公共配套设施、交通网络、产业布局都有明晰的标记和详细的预算，对容积率也有详细的规定。按照用途，又将土地细分为31个类别，主要包括居住用地、工作用地、基础设施、娱乐和社区、空白用地等五大类。

和新加坡相比，一方面，我国城市的发展没有对各类型用地进行详细地划分和规划，只是笼统地将农业和建设用地区分开；另一方面，新加坡各类型土地的比例合理，特别是住宅用地和城市建设用地的面积较大，工业用地的比例适中，而我国城市占最大比例的是农业用地、工业用地，以致压缩了住宅、商业和服务用地等，使得各类型土地利用结构失衡，不利于城镇化的可持续发展。此外，新型城镇化建设的土地利用过程中还应该注重各种用地在功能上的相互协调，如在新加坡，工业发展用地必须和肘部地区的居住用地相协调，目的是达到优化土地利用、环境保护、经济发展等多赢的效果。为了将工业发展带来的环境影响降低到最低限度，必须在工业用地周边规划足够的缓冲空间，而这些缓冲空间内可以考虑与工业用地冲突不大的用地类型，如商业、休闲娱乐、公园、道路和停车场等，以达到土地资源的优化配置。

水资源使用应注意的问题

水资源是国民经济可持续发展的命脉，水资源友好利用是衡量城镇化能否持续进行的重要标准。我国水资源的时空分布不均衡且供需矛盾尖锐，水资源短缺使得城市人口增长受到限制，使得工业生产不能顺利进行，众多城市发展对水资源的需求不能得到有效供给，必然成为可持续城镇化的限制因素。

1.水资源节约利用、效率提高的问题

我国水资源短缺的原因与农业、工业、城市居民生活用水造成大量浪费有关。农业方面，由于灌溉技术落后，灌溉用水利用率一般只有40%；工业方面，生产方式粗放，水资源的重复利用率不到发达国家的1/3；城市方面，浪费严重、污水回用率低。在水资源节约利用方面最为出色的国家当属以色列。在农业方面，滴灌是以色列最著名的节水灌溉技术，1999年以色列80%以上的灌溉农田已经应用滴灌。发明滴灌以后，以色列农业用水总量30年来一直稳定在13亿立方米，农业产出却翻5番；在工业方面，实行严格的用水配额制度，同时大力发展节水技术，提高水资源的重复使用效率，特别是通过工业废水和污水的回收再利用技术使得污水回收利用率达75%，居全球之首；在居民生活节水方面，以色列通过宣传画、报纸、网站、标语等宣传媒介大力号召全社会节约用水，并开展了具有影响力的宣传活动。

伴随着我国新型城镇化战略的实行，许多地区开始大力发展节水产业，推动节水型城镇的构建。在农业节水方面，如京津冀地区推广节水技术，改善灌溉制度，优化输水、灌水的方式，建设了一批高标准的现代化农业节水园区和农业示范区；在工业节水方面，如广东省制订了工业行业用水定额和节水标准，实行滴水计量、限额供水、节水奖励的节水机制，提高工业用水重复利用率；在居民生活用水方面，四川成都推进节水型城镇建设，规范城市公共建筑及住宅小区水景工程的循环用水模式，强化节水宣传，不断提高全民节水意识。

当前，水资源利用效率的世界平均水平为711立方米，我国为1197立方米，是世界的1.7倍，美国的3倍，日本的7倍，以色列的12倍，德国的12.3倍。从工业用水效率来看，我国的水资源利用效率与世界平均水平较为接近，低于美国，是德国的1.7倍，日本的6.8倍，以色列的26倍。从农业灌溉水的利用效率看，我国的灌溉水利用率为46%，高于巴西、印度等发展中国家，低于美国、法国、俄罗斯、以色列、澳大利亚等发达国家水平。

2.水资源污染防治与管理问题

伴随着新型城镇化的建设步伐，我国水污染防治工作取得了显著成绩，但水污染形势仍然十分严峻。2011年，全国废水排放量为659.2亿吨。其中，工业废水排放量为230.9亿吨，占废水排放总量的35.0%，生活污水排放量为427.9亿吨，占废水排放总量的64.9%，城市污水已经成为主要的污染源。水资源污染不仅给城市经济发展造成巨大损失，更直接危害到居民的饮水安全。德国也曾因为城市和工业的快速发展对水资源造成了严重污染，但由于很快意识到保护水环境对城镇化可持续发展的重要意义，德国在水污染防治方面走在了世界前列。在德国，大约有96%的生活污水以及工业污水会被二次循环利用，不仅仅在城市，包括郊区和农村的所有河流湖泊一律都采用了污水二次循环使用的办法，采取严格的4道净化工序，除去重金属、细菌等污染源。

能源资源使用应注意的问题

城镇化发展引发的直接或间接的各类需求均依赖于能源供给能力的维持与提高，同时，城镇化对能源的需求也产生了一系列的复杂问题和深远影响。新型城镇化是能源革命的主战场，在当前严峻的能源环境形势下，需要通过能源资源的高效利用为城市经济、社会的可持续发展提供有效的供应保障。

1.能源消费结构优化、新能源的开发问题

新型城镇化对能源结构的优化提出了新的要求和挑战，也为新能源的发展带来了重要机遇。从能源结构调整看，我国只有调整以煤、石油等化石燃料为主导的能源消费，才能从根本上解决化石能源的稀缺性和污染性两大弊端。以可再生能源为支柱的新型能源体系正在成为世界潮流，被喻为“第三次工业革命”的重要标志。

目前，我国新能源的发展重心应该在于核心创新能力的提升和技术经济瓶颈的攻破，重点在于如何提高风能的发电效益、建设规模化的核能源体系、降低太阳能发电成本、建立安全清洁高效的电力保障网、加强生物沼气能等低成本能源的开发，逐步实现新能源的规模化和产业化，在这一过程中，新型城镇化为新能源的开发提供强大的动力。从电力、核能、生物能等清洁新能源的开发利用角度来看，我国的电力装机总量位居世界第2，但依然是以煤为主要发电动能，水利发电和地热发电与美国等发达国家相比还存在差距，核能以及生物能的开发利用在世界上位居中下水平，核能利用相当于俄罗斯的1/2，巴西的1/3，法国的1/9，生物能等可再生能源的开发只有印度、巴西等国家的一半。要实现能源消费结构的实质性调整，就要重新设计我国的能源体系，实现政府引导、市场运作、企业领跑、公众参与等各方面的协调统一。

2.能源使用效率的提升问题

开源与节流是新型城镇化发展应对能源匮乏的主要解决方式。一方面要进行能源储备，同时积极优化能源消费结构，另一方面就是要使现有的能源利用方式更加可持续，即加强对传统能源的高效利用和节约控制。在新能源的技术条件、经济效益等各方面还未完全成熟之际，尽可能地提高现有能源的使用效率是最有效的途径。随着新型城镇化战略的推进，我国能源利用效率的改善取得了显著成效，且与其他国家同一经济发展阶段相比，我国在提高能源利用效率上取得的成绩非常突出。目前我国的能源利用效率总体水平却接近低收入国家的标准，2011年，世界平均万美元GDP的能耗为1.83，高收入国家和中等收入国家分别是1.49和2.25，我国为2.73，能源利用效率相当于世界平均、高收入、中等收入国家的67%、54%、82%，只有美国的62%，日本的46%。因此，未来城镇化可持续发展的能源利用效率提升仍有不小的压力。

世界经济论坛发布的《2010能源展望报告》指出，能源效率的提升是一个国家能源价值链决策过程的核心要素，许多发达国家都将能源效率的提高纳入了战略决策的范畴。日本是一个能源资源匮乏的国家，日本颁布的《能源节约法》已经历时30多年，要求各行业包括工业、建筑、运输部门改善能源管理，由于工业部门几乎90%的能源消耗处于法规的监管下，因此日本工业部门能耗30年没有任何增加。美国作为能源消费的世界第一大国，一直致力于能源效率的提升，特别是在消耗了其能源总量40%的建筑物能效改善上进行技术革新。新加坡国家能效政策的一个关键就是进行新能源技术开发配置的创新活动。如正在进行的智能电网和电气车辆试点工程，电气车辆可以作为能量储存系统，在高峰时期将电力回馈给电网，让电力系统更加有效。

■ 编辑：云霞

*本文系重庆市国土资源可持续发展与创新研究会基金项目（编号：YJH201304）的研究成果

作者单位：（北京师范大学经济与资源管理研究院）