国家级新区再扩容

宋鑫陶

目前，国家级新区的批量出现，更多是源于国家平衡发展区域经济的考量。它们将成功的模式和经验进行有针对性地复制和推广，本着产城融合的理念，在新型城镇化发展过程中引领区域经济发展。

经济特区、经济技术开发区、国家级新区、自贸区……每一个概念的背后，都有过一段国家和地区开放发展的故事。

自改革开放后，这些时代热词就是我国经济不同发展阶段的关键词和最好注解。当然，它们也是引导者，中国经济正是在这些被赋予了更多政策优惠的区域的带动下，由南至北、由东到西、由点到面地发展开来。

雨后春笋般的国家级新区

2015年7月2日，中国政府网发布了《国务院关于同意设立南京江北新区的批复》。事实上，在6月27日，国务院就批复同意了设立南京江北新区。

这是继湖南湘江新区后，国务院今年批复设立的第2个国家级新区，也是我国继上世纪90年初之后设立的第13个国家级新区。

1992年10月，上海浦东新区成立；2006年5月，天津滨海新区成立；2010年6月，重庆两江新区成立；2011年6月，浙江舟山群岛新区成立；2012年8月，甘肃兰州新区成立；2012年9月，广东南沙新区成立；2014年1月，陕西西咸新区和贵州贵安新区相继成立；2014年6月，青岛西海岸新区和大连金普新区相继成立；2014年10月，四川天府新区成立；2015年4月，湖南湘江新区成立。

最初的十几年，上海浦东独享着新区的优惠政策，被看作是我国第二轮对外开放政策的试验田和窗口。在中国经济飞速发展的这个时期，上海无疑是广东之后的又一个获益者。从上述12个国家级新区成立的时间表上，也不难发现，国家级新区如雨后春笋般出现是在近5年，总共成立了11个。

过去，政策的目光所及之处只有沿海地区，因为要靠东部的发展带动中西部。如今，随着西部大开发和国家城镇化发展战略的实施，中西部地区的发展在加速。所以，在重庆两江新区后，甘肃、陕西、贵州、四川、湖南等中西部省份也相继迎来了政策的眷顾。

在有的经济学家看来，“2014年以来，多个国家级新区密集批复，批复速度越来越快，时间越来越短，呈现加速之势，这种‘批发式下的国家级新区，打破了物以稀为贵的市场格局，就变得不值钱了。”

最初，国家对新区是通过直接补贴的形式予以支持，而后转向税收政策，再转向如今的先行先试。虽然相比于当年上海浦东新区和天津滨海新区的优惠政策，由于大量新区的出现，政策的力度已不可同日而语。但各地申报国家级新区的热度丝毫不减，江西昌九新区、福州新区、武汉新区、郑州郑东新区、乌鲁木齐新区、石家庄正定新区、沈阳沈北新区等新区也都在积极申报。

目前，国家级新区的批量出现，更多是源于国家平衡发展区域经济的考量。它们将成功的模式和经验进行有针对性地复制和推广，本着产城融合的理念，在新型城镇化发展过程中引领区域经济发展。

在过去，新区是国家战略的落实者。可以看到，之前的3个国家级新区行政级别都是副省级，而浙江舟山群岛的获批使其成为了我国第一个正厅级的国家级新区。也正是由此开始，新区由国家战略落实者的角色逐渐转变为引领区域发展的实践者。

所以，在国家区域发展战略和“批发式”审批模式下，南京江北新区不会是最后一个，未来一定还会有更多的国家级新区加入进来。

自贸区的挑战

除了数量激增引来的“贬值”，也有学者将新区的趋弱归因于自贸区的崛起。

在上海自贸区成立后的这两年里，广东、天津和福建也都挂牌成立了新一批自贸区，它们代表着我国对新一轮对外开放的路径和模式的探寻。

目前，自贸区也在扩容，但规模还很小，而且“物以稀为贵”的自贸区又汇集了新的政策优势，它们对外更开放、探索更大胆、模式也更新颖。但新区和自贸区并不是此消彼长的关系，不同的区域都有着各自独特的优势，也将因此承担不同的功能。

就像当年的经济特区和沿海开放城市一样，目的都是为了开放和发展，却并不意味着彼此可以相互取代。而且，新区和自贸区之间还存在某种关联。

在中国区域经济研究中心主任杨开忠看来，“国家级新区由于在体制机制上本来就有所创新，假如当地存在新区的话，它应该是承接自贸区的良好区位。”事实上，上海自贸区就在上海浦东新区内，天津自贸区也在天津滨海新区。

正是在上海自贸区获批之后，国家级新区迎来了集中爆发期，这一年自贸区探索的成功经验也陆续被推向全国。应该说，在一定程度上，自贸区的探索助推了新区的加速成长。

中国人民大学区域与城市经济研究所所长孙久文在接受相关媒体采访时，就表示两者要区别对待。“上海自贸区是中国上海对外贸易实验区，做试验区比较少，是需要把经验总结出来在全国推广。新区和自贸区完全是两回事，不在一个序列，不能相提并论，不会互相取代。上海自贸区主要是对外开放，以服务业为主的对外贸易，是一个政策性的试验。新区大部分是以土地开发、产业发展，形成一个地区的新的增长点为主。”

自贸区的功能主要是以开放来倒逼改革，而新区则主要是围绕城镇化，发展区域经济。所以，新区在最近几年的大量获批也与我国要加速发展城镇化的大趋势相关。

2014年年初，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》印发。据悉，我国的城镇化率每增加1%，就可拉动当年国内生产总值1%-2%。新型城镇化也被认为是促进我国经济社会健康、稳定、可持续发展的根本途径和消除我国城乡社会经济“二元结构”的根本出路。

十七大报告也曾提出：“走中国特色的城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展。以增强综合承载能力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极。”

新区似乎没有理由被“看轻”。endprint

新区的未来

就申报获批的难度而言，新区显然要比自贸区小很多，这也成为“务实”的地方政府仍然热烈拥抱新区的原因之一。

“一旦获批为国家级新区，在土地指标方面将有更宽松的条件，还将获得省级经济社会管理权限，对于地方的招商引资能起到不小的推动作用。”在经济转型期的当下，新区被普遍看做是城市经济发展的新增长极，更承担着产业结构转型升级的重任，而且集经济技术开发区和城市功能于一体的新区，不仅可以形成产业集聚，更可以通过产城互动，带动区域经济的发展。

青岛西海岸新区获批一年多来，不论是招商引资，还是体制机制等领域的改革创新，其都成为了青岛经济发展的一大亮点。

“三证合一”暨“一口式”运行登记制度改革、“绿强度”指标体系、构建社会治理新体系、启动街道体制改革……这一系列改革创新，不仅在青岛和山东的改革领域是亮点，很多在全国都属首创。

此外，在新区获批前后，青岛东方影都、中铁·青岛博览城等大项目的入驻，也增强了新区的活力和竞争力。据悉，目前西海岸新区光百亿级大项目就有12个，总投资额超过了2500亿元。

西海岸新区所释放出的改革活力和美好前景，正是与新区的定位和功能密切相关。没有先行先试的政策优势，新区的步子也许就不敢迈的这么大；没有改革创新的热情，新区也许就不会在这一年里呈现出如此多的亮点和成绩。

一直以来，上海浦东新区和天津滨海新区都是其他新区学习的标杆。成为国家级新区，不是意味着自身的政策优势优于其他区域，自身会在区域经济中的地位得到多大的提升，一年能贡献了多少GDP，引进多大的项目，而是意味着有了更多改革创新的空间，有了更多助力区域经济发展的空间，以及助力新型城镇化建设成为区域新增长极的空间。

不可否认，有些新区对自身的定位有着较大的误区，它们申报的初衷是为了获得中央更多的资金支持，而在开发建设过程中，其又沦为了土地财政的温床。对土地资源的过度开发，特别是大力发展房地产业，致使其违背了新区本应担负的责任。

有人说，国家级新区的“帽子”不好戴。因为拥有的只是先行先试，没有项目和资金，而且过去经济技术开发区那种传统的招商引资的模式也不再那么奏效，所以，新区必须因地制宜，自己探索出一条成功之路。

上海浦东新区和天津滨海新区曾走出的成功之路，仍然值得其他新区学习和借鉴。

链接

13个国家级新区成立时间及发展定位

从1992年10月到2015年6月，23年的时间里国务院陆续批复了13个国家级新区，不同的新区也被赋予了不同的角色定位。

1.上海浦东新区

作为国务院批复设立的第一个国家级新区，上海浦东新区围绕建设成为上海国际金融中心和国际航运中心核心功能区的战略定位，在强化国际金融中心、国际航运中心的环境优势、创新优势和枢纽功能、服务功能方面积极探索、大胆实践，努力建设成为科学发展的先行区、“四个中心”（国际经济中心、国际金融中心、国际贸易中心、国际航运中心）的核心区、综合改革的试验区、开放和谐的生态区。

2.天津滨海新区

天津滨海新区主要依托京津冀、服务环渤海、辐射“三北”、面向东北亚，将努力建设成为我国北方对外开放的门户、高水平的现代制造业和研发转化基地、北方国际航运中心和国际物流中心，逐步成为经济繁荣、社会和谐、环境优美的宜居生态型新城区。

3.重庆两江新区

重庆两江新区主要有五大功能定位：统筹城乡综合配套改革试验的先行区，内陆重要的先进制造业和现代服务业基地，长江上游地区的金融中心和创新中心，内陆地区对外开放的重要门户，科学发展的示范窗口。

4.浙江舟山群岛新区

浙江舟山群岛新区是我国首个以海洋经济为主题的国家级新区，是浙江海洋经济发展的先导区、海洋综合开发试验区、长江三角洲地区经济发展的重要增长极。未来，这里将建成中国大宗商品储运中转加工交易中心、东部地区重要的海上开放门户、中国海洋海岛科学保护开发示范区、中国重要的现代海洋产业基地、中国陆海统筹发展先行区。

5.兰州新区

兰州新区是西北地区重要的经济增长极、国家重要的产业基地、向西开放的重要战略平台和承接产业转移示范区，带动甘肃及周边地区发展、深入推进西部大开发、促进我国向西开放。

6.南沙新区

南沙新区立足广州、依托珠三角、连接港澳、服务内地、面向世界，建设成为粤港澳优质生活圈和新型城市化典范、以生产性服务业为主导的现代产业新高地、具有世界先进水平的综合服务枢纽、社会管理服务创新试验区，打造粤港澳全面合作示范区。

7.陕西西咸新区

陕西西成新区是经国务院批准设立的，首个以创新城市发展方式为主题的国家级新区，将建设成为我国向西开放的重要枢纽、西部大开发的新引擎和中国特色新型城镇化的范例。

8.贵州贵安新区

贵州贵安新区的规划定位是，中国内陆开放型经济示范区、中国西部重要的经济增长极和生态文明示范区。经过5-10年的建设，发展成为贵州省乃至西南地区跨越式发展的重要经济增长极，并将建设成为内陆开放型经济示范区，形成以航空航天为代表的特色装备制造业基地、重要的资源深加工基地、区域性商贸物流中心和科技创新中心。

9.青岛西海岸新区

青岛西海岸新区以海洋经济发展为主题，将努力发展成为海洋科技自主创新领航区、深远海开发战略保障基地、军民融合创新示范区、海洋经济国际合作先导区、陆海统筹发展试验区，为探索全国海洋经济科学发展新路径发挥示范作用。

10.大连金普新区

大连金普新区是东北三省地区唯一一个国家级新区。该新区将构筑起我国面向东北亚区域开放合作的战略高地，引领东北地区全面振兴的重要增长极，老工业基地转变发展方式的先导区，体制机制创新与自主创新的示范区，新型城镇化和城乡统筹的先行区。

11.四川天府新区

四川天府新区是云贵川渝地区的第3个国家级新区。定位为：构建西部科学发展的先导区、西部内陆开放的重要门户、城乡一体化发展示范区、具有国际竞争力的现代产业高地、国家科技创新和产业化基地以及国际化现代新城区。

12.湖南湘江新区

湖南湘江新区是我国在中部地区设立的第一个国家级新区。这里将建设成为高端制造研发转化基地和创新创意产业集聚区、产城融合城乡一体的新型城镇化示范区、全国“两型”社会建设引领区和长江经济带内陆开放高地。

13.南京江北新区

南京江北新区将积极参与长江经济带和“一带一路”建设，并与上海浦东新区、浙江舟山群岛新区、中国（上海）自由贸易试验区等联动发展，逐步建设成为自主创新先导区、新型城镇化示范区、长三角地区现代产业集聚区、长江经济带对外开放合作重要平台，努力走出一条创新驱动、开放合作、绿色发展的现代化建设道路。endprint