北京破局“大城市病”

京津冀协同发展战略中，北京扮演着举足轻重的角色。既有北京人口资源环境矛盾和“大城市病”问题的内在困扰，更有非首都功能疏解给区域发展带来的机遇。

《京津冀协同发展规划纲要》自今年4月30日中央政治局审议通过以来，持续引发舆论聚焦，人们既关注中央的顶层设计，也关心京津冀三地如何落实。

7月10日至11日，中共北京市委十一届七次全会表决通过了《中共北京市委北京市人民政府关于贯彻（京津冀协同发展规划纲要）的意见》，确定了北京贯彻协同发展国家战略的时间表和路线图：北京按2017年、2020年、2030年三个时间节点，部署四个方面目标任务：疏解非首都功能、提升首都核心功能，控制人口规模、治理北京“大城市病”，创新发展、建设国际一流的和谐宜居之都，提高区域协同发展水平。

历经2008年奥运会和2014年APEC会议的举办，历史名城北京更成为一个生机勃勃的现代化国际大都市，但也在多年发展中积累下日益突出的交通拥堵、大气污染等“大城市病”。穿透这些表象，城市、人口与生态环境、资源承载力的巨大冲突，更令人深思。与此同时，北京对周边城市的虹吸效应，也对区域发展产生不利影响。

这是京津冀协同发展战略的现实基础，也决定了其目标所向：同步破解北京的“大城市病”和区域发展难题，打造现代化新型首都圈和具有较强竞争力的世界级城市群，使之成为我国经济发展新的支撑带。在这一国家战略中，北京必须重新思考。

“大城市病”困扰北京

京津冀协同发展战略中，北京扮演着举足轻重的角色。既有北京人口资源环境矛盾和“大城市病”问题的内在困扰，更有非首都功能疏解给区域发展带来的机遇。

京津冀蓝皮书主编祝尔娟教授告诉记者，推动京津冀协同发展的首要难点就是北京的功能疏解，这是整个京津冀协同发展的直接动力。

北京市委书记郭金龙强调，落实城市战略定位，解决北京“大城市病”、优化提升首都核心功能，必须以疏解非首都功能为先导和突破口。

郭金龙介绍，一年多以来，北京围绕落实城市战略定位，推动京津冀协同发展，采取了制定实施新增产业禁止和限制目录，关停淘汰一批不符合功能定位的企业，推动搬迁一批物流基地和商品市场，引导创新资源向周边地区优化配置，着力推进人口调控和拆除违法建设等措施。

郭金龙认为，疏导北京的非首都功能，要坚持“控”与“疏”双管齐下，要坚持市场与政府两手用力，要坚持疏解与提升同步推进。他强调，对于列入疏解的项目，属地政府都要有“嫁女”的心态，积极为疏解创造便利条件。根据北京市规划，2017年，完成1200家污染企业调整退出任务。

除产业、项目疏解外，对于北京而言，人口控制也成为破解“大城市病”的又一剂猛药。郭金龙介绍，《规划纲要》中明确了2300万的人口控制目标，是必须坚决守住的底线。

统计数据显示，2014年末北京市常住人口2151.6万人，比上年末增加36.8万人。5年时间，北京市常住人口增加了近180万人。

以政府带动企事业单位外迁

中国城市规划学会华南城市规划院院长胡刚表示，这是落实好中央对北京政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心“四个中心”定位的务实之举。将政府的部分行政功能从过度拥挤的中心城区疏解出来，不仅能够通过资源和服务的流动，带动远郊新的副中心真正建设起来；同时，在涉及巨大利益调整的疏解问题上，政府率先带头，也会给央企、事业单位等起到表率和带动作用。

北京市社会科学院副院长赵弘表示，建设行政副中心要认真总结北京中心城发展的经验教训，一是进行前瞻性规划，把轨道交通建设提早谋划，做到规划引领人口产业布局，防止在副中心“摊大饼”，要留下永久的农田、绿地，预防新的“城市病”，而不是等人来了资源到了再建设；二是尽快疏解北京公共服务资源，增强副中心服务能力，争取在2017年取得明显的进展；三是按照跨区域的战略思路，谋划通州副中心与燕郊、大厂、香河、武清、宝坻等河北和天津区县的联动发展。用一张蓝图，把通州打造成京津冀协同发展的先行区、先导区。

此外，专家认为，要警惕房价先行炒作，影响整体大局。近期，通州不少楼盘单价已经从原来的2.5万元左右涨至3万元以上，燕郊近期有楼盘已经涨到单价1.8万元。12日，记者致电通州和毗邻的河北燕郊、大厂多个售楼处，均被告知目前“预售暂停”，称“接下来售价肯定要上涨，具体涨幅开发商还在研究”。

国际金融论坛城镇化研究中心主任易鹏表示，京津冀协同发展对北京周边的卫星城市房价肯定会有一定的上涨带动，但如果过度炒作上涨预期，把协同发展异化成借北京疏解大搞房地产开发，会导致要素难以流动，削弱产业转移和人口流动的动力，又建成新的“睡城”，缺乏持续长远发展动力。

产业、教育、医疗资源向外疏解引导

北京市委全会表示，规划纲要中明确了2300万的人口控制目标，这是我们必须坚决守住的底线。为此，北京将加大“以业控人”“以房管人”力度，城六区争取下降15%左右，使人口资源环境与首都城市战略地位相协调，让市民的工作和生活更加便利。

事实上，近年来，尽管北京采取了全国最严格的落户政策，但从2000年到2013年，常住人口仍增加857万人，年均增长超过60万人。2014年末，北京市常住人口2151.6万人。专家指出，如果严守底线，在5年多的时间内，北京还有不到150万人的增长空间，换算下来，每年不到25万人。

赵弘表示，人口过多是“大城市病”的核心表现，尤其在北京这样的缺水城市，地下水超采严重，通过南水北调依然不能解决北京的用水矛盾，要考虑“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”，防止人口规模失控。

中国社会科学院城市发展与环境研究所研究员刘治彦表示，人口疏解是首都功能疏解的核心和敏感问题，光靠户籍制度和行政限制调节行不通，必须从城市功能设置这一源头进行引导。只有通过产业、医疗、教育资源的对外扩张，让住在北京郊区的人可以方便地就业、上学、就医，才能吸引人们外迁。endprint

目前，北京在产业限制目录、城市改造方面正在加大力度。2014年，北京市已关停退出一般制造业和污染企业392家，搭建了30个产业疏解合作平台，推进产业转移疏解项目53个，拆除中心城商品交易市场36个。西直河石材市场、动批市场等具有标志性意义的产业已经陆续开始搬迁，3月20日，长安街上的最后一根烟囱——国华北京热电厂熄火，全年还将再调整300家一般制造业和污染企业。

除此之外，一些中心城区内的教育、医疗等公共服务业也在控制规模。东、西城区已严禁再增加医疗机构床位数量，位于二环的天坛医院将整体搬迁至丰台，而位于河北燕郊的燕达医院与北京天坛医院签署协议共建京东地区最大的脑科中心。同时，不少高校也在北京远郊和河北等地建设新校区，中央民族大学、北京中医药大学等都在良乡建设本科新校区，北京化工大学的秦皇岛校区也即将启动开工建设。

一体化不能“甩包袱”

“有的地方在前一天开会时还讨论要疏解人口，第二天又讨论怎么发展产业，铺摊子。”北京市城市规划设计研究院副总工高扬表示，这种思路还没有摆脱对传统产业的依赖，一方面经济发展要以人造城，以业兴城，另一方面人口臃肿又不得不因城限人。

专家指出，无论是行政副中心建设、人口调控还是京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移建设，要落实好目标，最关键的是如何打破既有“一亩三分地”的行政区划，调动各方积极性，让协同真正见实效而不流于口号。京津冀一体化不能变成北京向天津、河北两地“甩包袱”的行为。非首都核心功能并不等于落后的产业和功能，一些高端的非服务首都的行业和企业都可以与天津、河北实现有序对接，相关部门在执行中要敢于“舍弃”。

北京市委主要负责人表示，在经济发展问题上，我们的确存在“一亩三分地”的思维定式，有聚集资源求增长的路径依赖，尤其是一想到增速、就业、财政收入等现实问题，就自觉不自觉地对如何发挥首都优势促进北京发展考虑多了一点，而对怎样更好地服从和服务于首都功能的特定要求考虑少了一些，思想深处确实有求增长的情结和舍不得的纠结。

北京市发展改革委和经信委介绍，2014年北京通过新增产业禁止和工业污染行业、生产工艺调整退出及设备淘汰目录，全市范围内限制或禁止建材、造纸、纺织等一般制造业，燃煤发电，区域性物流基地等；包括东城区和西城区在内的核心区还要额外禁止建筑业、批发业，禁止新建和扩建高等学校、大型医院等。对于淘汰污染企业，也从“号召”变成“强制”。

北京市发展改革委相关负责人介绍，这些做法，都体现了北京“做减法”态度之坚决。

而对于承接转移一方的河北，2014年从京津两市引进资金3757亿元，占引进省外资金总量的51%。

专家指出，要真正打破“一亩三分地”，还应在两方面加强突破。北京师范大学资源学院教授王玉海表示，应该以产业地域集群为载体来推进京津冀的产业转移桥梁：研发可以放在北京，但生产制造和销售都转移出去，由此而来的税收分享机制下一步也要突破。如果没有利益共享机制，税收都在转出地，转移地只解决了就业，税收很少，会导致各地竞争大于合作。

此外，专家指出，京津冀协同发展，高考、退休保障、医疗异地结算等民生工程应当先行破解。

国外如何应对“大城市病”

日本的城镇化是非常成功的，日本城镇化进程主要是依靠工业化的强有力推动。日本工业企业的迅速发展吸收了众多农民进城成为城镇居民。日本政府主导的基础设施建设进一步促进了日本城镇化的提速。针对大城市发展过于集中而中小城市和农村地区出现“过疏化”的现象，日本政府在工业化成功后投入大笔资金在全国进行基础设施建设，促进了中小城市和农村地区的发展。

韩国在城镇化进程中着力打造“卫星城市”以缓解大都市压力。韩国在上世纪60年代走上快速工业化道路，农民大量涌入城市，首尔、仁川等大城市人口迅猛膨胀。鉴于此，韩国在上世纪70年代初提出了“建设卫星城市”的政策，兴建了十多座卫星城，包括首尔、仁川和京畿道在内的首都圈就此形成。

传闻已久的北京通州行政副中心最终得到证实。放眼中国大陆重要城市，搬迁市级行政机构的举措并不罕见，但北京作为首善之区和权力中枢，此番搬迁别有意味。

从全国范围来讲，不少地方不同程度存在“一体化”需要。作为首善之区和权力中枢的北京，在京津冀一体化过程中做出表率，垂范全国，意义重大。从这点上讲，通州行政副中心的使命，也就不限于北京城，也不限于京津冀，而是具有全国意义了。endprint