资源环境约束下内蒙古农牧业转型发展

毕力格

经历了十几年的持续高速增长，内蒙古经济发展中的一些深层次问题逐步显露出来，依靠资源的高度依赖性和产业结构的单一性维持的发展方式已经越来越不现实。同时，农牧业发展的环境制约越来越明显，可利用资源的条件日益严峻，在此背景下，确保实现生态安全、资源节约、农牧业增效、农牧民增收等多重目标，成为迫切需要关注和解决的新问题。

一、农牧业转型发展的压力

（一）人力资源

人才资源是农牧业发展的第一生产力，人力资本是比资源、资金更为重要的内在要素。2013年，内蒙古农村牧区劳动力总人口较1990年增加了294.86万人，其中农村劳动力人口增加了249.96万人，牧区劳动力人口增加了44.9万人，但二十多年来农村增加的劳动力仅有7.66%仍然从事农业生产，牧区增加的劳动力也只有24%仍然从事牧业生产。与此同时，随着城镇化步伐不断加快，城乡之间逐渐由经济“剪刀差”向人力资源“剪刀差”转变，大批农村牧区劳动力进入城市成为不可逆转的趋势。这是新常态下全区人力资源的重大变化，由此带来的农村牧区空心化、农牧业副业化、农牧民断层化现象日趋严重，适合现代农牧业发展要求的农村牧区劳动力不仅总量不足，而且整体文化素质相对偏低，老龄化问题突出。从长远来看，“谁来种地”、“谁来放牧”已成为内蒙古农牧业发展亟待破解的难题。

（二）耕地资源

耕地是农业生产最基本的物质条件。内蒙古现有耕地面积较1990年增加了411.7万公顷，保证了内蒙古粮食生产的“十”连增，成就了内蒙古成为粮食生产大区的辉煌，但要实现粮食商品大区、强区的目标，面临的主要制约因素是耕地的“贫瘠”和使用效率的低下。内蒙古耕地资源具有显著的地区特点:一是人均耕地数量多，为全国水平的3.2倍；二是旱地面积大，占全部耕地面积的68.2%；三是耕地利用率低，播种面积仅占耕地面积的61.6%。从全区耕地总体质量看，基础设施不足，有灌溉条件的耕地占耕地总面积的30.86%，整体质量不高，中低产田面积占70%以上。从耕地后备资源看，按照《内蒙古自治区土地利用总体规划（2006-2020年）》要求，到2020年，全区耕地保有量不低于697.73万公顷，比现有耕地总面积减少214.47万公顷，而潜在的耕地资源数量不超过608万亩，随着工业化、城镇化进程加快，耕地减少将不可避免，人地矛盾将更加突出。

（三）草地资源

20世纪以来，全区草原“三化”面积占草原总面积由60年代的18%增加到80年代的39%直至目前的62%，每个羊单位拥有的草场面积50年代的3.4公顷减少到目前的0.6公顷。目前，内蒙古草原治理规模仅占草原总面积的20.65%，占退化、沙化、盐渍化草原面积的33.3%，亟需治理的草原面积仍然巨大，仍有14.76%的草原生态恶化势头加剧。现实的情况是，内蒙古草原生态治理的立地条件越来越差，建设难度进一步加大。面对国家日益强化的“生态红线”政策，再用5年时间将草原综合植被盖度提高12个百分点，建设的任务依然十分艰巨。

（四）水资源

水资源的丰歉和分布直接决定了农牧业发展的规模和水平。内蒙古多年平均水资源总量为545.95亿立方米，具有季节分布和地区分布不均的特征，6-9月，降水量一般占全年总量的70%-80%，河流径流量占全年总量的70%，额尔古纳河、嫩江、辽河水资源占全年总量的80.4%。从水资源利用来看，全区多年平均可利用水资源总量为348.92亿立方米，占水资源总量的63.91%，嫩江、黄河、辽河占全年可利用总量的74.96%；从水资源开发程度看，全区尚有170.23亿立方米剩余潜力，占可利用水资源总量的48.8%，主要集中在额尔古纳河及嫩江，占剩余潜力的82.3%；从用水规模来看，农业始终是用水“大户”，自“十一五”以来，全区农业用水占全部用水总量的比重虽有所下降，但仍占70%以上，较全国平均水平高7个百分点。

二、农牧业转型发展的多重目标

（一）促进农村牧区全面转型

转变农牧业发展方式是促进国民经济发展转型的重要内容和基础支撑。一方面，通过转变农牧业发展方式，增强农牧业的综合生产能力，全面提高农畜产品的市场竞争力和农牧民的收入，使农村牧区经济全面发展和市场需求加快升级，从而成为国民经济发展的一个新发动机。另一方面，在当前内蒙古经济发展中，无论在规模上、效益上、技术上、生产手段上，最需要转变发展方式的就是农牧业。用现代农牧业的标准来衡量，内蒙古农牧业低产业化、低市场化、低集约化的现状并未根本转变，生产规模小、经营分散、效率低、科技含量低现象依然严重，转变农牧业发展方式是仍转变经济发展方式的一个重大战略任务。

（二）加快城乡一体化进程

城乡经济是一种相互依赖的关系，一方面，城市化与工业化需要农牧业提供足够的资源与原料，需要农村牧区提供广阔的消费市场及大量的劳动力等各种支撑；另一方面，农牧业与农村牧区发展则需要城市产业为其过剩的劳动力提供就业机会，并保障农牧业发展所需的现代装备与技术、农村牧区建设与生活所需的工业品。从这一意义上讲，现代化进程中的城镇化、工业化更依赖于农牧业、农村牧区的现代转型。因此，加快农牧业转型发展，有效实现农牧业发展与工业发展对接、农村牧区发展与城镇发展对接、农村牧区资源要素与城市资源要素对接，对推进城乡发展一体化具有基础性与战略性作用。

（三）推进资源节约

资源的承载能力是制约经济社会持续发展的重大瓶颈。充分重视资源承载能力，使有限的自然资源能够永续利用，是加快农牧业发展转型的重要目标 。

一是实现农牧业资源的减量使用。即通过节约型技术及农牧业品种结构调整，在确保与提升产出的同时，减少农牧业在能源、水资源、土地和草地资源等方面的消耗。二是实现农牧业资源的综合利用。即通过产业内部物能相互交换，以及农业废弃物的资源化利用，实现农业资源的循环高效利用。三是推进农业中的新能源开发利用。即通过推进风能、太阳能、生物质能等替代能源在农牧业中的综合利用，提升可再生能源在农牧业中的应用水平，推进农业的可持续发展。四是积极推进“互联网+”现代农牧业。即利用互联网提升农牧业生产、经营、管理和服务水平，加快完善新型农牧业生产经营体系，培育多样化农牧业互联网管理服务模式，逐步建立农畜产品质量安全追溯体系，促进农牧业现代化水平明显提升。

（四）提高农牧业生产效率

长期以来农牧业效率的提高缺乏内生的激励机制。国家在考虑有效供给，农牧民却在考虑“种粮养畜安全”，而小规模分散经营与大市场集约化的矛盾也非常突出，低商品化率、低市场竞争力、低效益、低规模化、低组织化等农牧业发展难题亟待破解。因此，如何使农牧业发展更多地依靠科技进步、设施装备的改善、劳动者素质，以增强农业综合生产能力、市场竞争能力和可持续发展能力，是加快推进农牧业发展转型的立足点和着眼点。

（五）增加农牧民收入

增加农牧民收入是整个“三农三牧”问题中的核心问题，也是经济社会发展中的一个突出问题。自2000年来，国家及自治区围绕增加农牧民收入问题，出台了一系列惠农惠牧政策，使农牧民充分享受到了社会发展的成果。但是，在转型过程中，不可避免地受到增加收入难度增大，收入增长速度相对放缓，收入增长点相对有限的影响，这与当前包括经营体制、土地草地制度、市场条件、农牧业技术水平以及推广体系、农村牧区公共投入等因素在内的农牧业发展方式转型滞后密切相关。增加农牧民收入是农牧业发展运行状况的晴雨表，从这一意义上说，增加农牧民收入也是实现农牧业转型发展的必要条件。从当前来看，实现农牧民增收的目标，应该促使农牧民收入增长高于城市居民收入增长的幅度，并更多地提高农牧业比较收益，实现农牧民经营性收入的快速增长，才能真正加快内蒙古农牧业发展的转型。

三、多重目标的实现路径

（一）更加注重制度创新

一是完善农牧业支持保护体系。内蒙古已经迈入工业化、城镇化的中期阶段，更要加强对农牧业的支持和保护力度。二是完善农畜产品价格支持系统。一个地区在现代化进程中，如果不研究保护农牧业，是不可能实现现代化的。三是加强农牧民增收支持系统。明确农牧民的收入底线，低于这个标准就要加以保护。四是推进农村牧区金融体制创新。

（二）更加注重组织创新

从加强基层政权建设的高度对村级组织进行改革。现行村民委员会成员的本质身份是农牧民，决定了其工作只能是业余性质的，绝无可能为农民提供普遍和专业化的服务。村级组织的架构应为:村党支部、村经济联合社。“村民代表会议”作为村经济联合社的最高权力机构，对村经济联合社的年度计划和财务预算方案进行审议，对年度计划及财务预算执行情况进行表决，并随时对重大事项进行民主决策。村经济联合社社长及其他工作人员由村民代表会议聘任，并实行村级权力机构和乡镇人民政府双重领导。

（三）更加注重土地改革

未来的农村牧区土地制度应坚定不移地维护现行宪法的规定，实行土地的集体所有制。随着城市化进程的加快，一旦城市总体规划和土地利用规划通过相应的法律程序，那就应该明确宣布规划区内的集体土地为国有土地，其土地上的人口也相应转变为城市人口，不能允许出现“城中村”问题。对于城市规划区以外的农村牧区集体土地，国家必须赋予集体土地建设用地使用权与国有土地建设用地使用权平等的法律地位，应由土地管理部门对集体农用、林用、牧用、渔用土地实行集中统一管理，由其颁发四种不同使用性质的土地使用证，强化集体土地使用的有偿性，只有这样，耕地的流转，土地的转换才有依法管理的基础。

（四）更加注重完善服务体制

农牧业产业门类众多，现行村民委员会制度本身就决定了它不可能为农牧民提供专业化的农牧业产业服务。可选择的方案是:在乡镇苏木，将涉农涉牧事业单位直接转制为乡镇苏木产业合作社，在县级、市级、省级层面，也将相应的涉农涉牧事业单位转制为各自层级的产业合作社，除人员身份转变外，经费渠道、工作性质均保持不变，通过农牧业产业公共服务新体制的构建和不断完善，使各级政府的职能职责与农牧业发展之间的关系更加紧密。各级政府采取财政、税收、信贷、教育培训等政策措施予以强力扶持，不仅可以使农牧业产业服务机构得到大力发展，而且可以切实为农牧民提供产业发展方面的各类服务。

（五）更加注重农牧民决策权

充分保障农牧民在农村牧区、农业牧业发展中对自身事务的决策权，要高度重视村级组织和农牧业产业组织的民主治理，特别是对于村级集体的土地经营方式、是有偿还是无偿、使用费用的收取方式和标准、家庭经营与集体统一经营方式等重大问题，应由村民代表会议讨论决定。各级政府要做的是研究切实措施，防止村级社会民主的失效和违法，同时提供更多更好的公共服务。

综上所述，资源环境约束下农牧业发展转型的上述目标之间有着紧密的关联，实现农牧业发展转型的多重目标，必须综合考虑内蒙古的具体区情，考虑生态文明建设带来的机遇与挑战，考虑现阶段内蒙古农牧业发展的资源禀赋、环境承载力、物质基础、人才支撑、制度保障以及科技贡献能力等现实条件，在此基础上形成实现农牧业发展转型的整体战略。