“十三五”深化改革背景下体育社会组织的发展

向会英

2004年党的“十六届四中全会”正式提出了“社会管理创新”的概念，社会管理思维从传统的 “整治命令”到“寓管理于服务之中”，从政府“包打天下”到注重运用社会力量，形成社会合力[1]。2006年10月，党的“十六届六中全会”通过的《关于构建社会主义和谐社会若干问题的重大决定》正式提出“社会组织”的概念。2007年党的“十七大”报告确认了“社会组织”的概念，并把社会组织摆到了突出的位置。2011年7月出台的《中共中央国务院关于加强和创新社会管理的意见》提出我国的创新管理模式为：党委领导、政府负责、社会协同、公众参与。2012年党的“十八大”报告指出：“引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”。2013年党的第十八届中央委员会第三会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步指出：“改进社会治理方式，坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治的良性互动。激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。所提出的系统治理除了强调党的领导和发挥政府的主导作用外，更多的是鼓励社会各方面力量的共同参与。社会组织在我国的社会管理和政治体制改革中受到了前所未有的重视。

长期以来，我国的社会管理制度是由政府包揽本该由市场和社会完成的事情，形成了“全能型政府”，社会组织力量表现出明显的微弱与不足。在我国体育实施“举国体制”的背景下，这种“强政府、弱社会”的模式表现得尤为突出。多数体育社会组织受政治影响较大，具有半官方机构性质，体育社会组织的负责人也大多为政府官员，具有浓厚的官民二重性的特点，与体育社会组织的民间性、自治性存在一定的差距。系统治理要求政府进一步简政放权，实现国家权力向社会的转移和回归。也就是说，国家权力从经济、社会以及政治等各个领域有序退出，兼具社会性、民间性和中介性的非政府组织承接由政府组织剥离和转移出来的部分公共事务管理职能，并迅速填充国家权力有序退出的空间[2]。

深化改革意味着我国现阶段的社会状态处于转型期，有学者将现阶段的社会状态描述为“政退市（场）进”、“政退社（会）进”、“政退民（众）进”、“权退法（律）进”[3]。 当前社会转型在组织层面的主要内容就是：经济领域现代化企业市场体系的建立与完善，政治与行政领域政府职能转变和机构改革，各种社会组织的培育和发展。

1 发展体育社会组织的意义

1.1 有效地整合体育社会资源

体育社会组织作为政府和市场的中间部门，一方面是人与人之间基于一定社会关系的直接结社，另一方面是人与人之间基于一定财产关系达成间接的结社。归根结底，体育社会组织是建立在人们一定的价值认同、集体共识、社会信任的基础上，能够达成一致的社会共同体，增进在既有社会资本基础上的公益规范或共益规范，从而在更大程度上构建和增大社会资本[4]。面对体育需求和事务发展的日益复杂化、多元化，政府在承担公共管理的事务中出现“政府失灵”，市场机制也无法有效配置资源或导致资源配置的低效率而产生 “市场失灵”，体育社会组织应运而生，弥补和补充政府及市场在资源配置中的不足，从而实现体育社会资源有效配置。

1.2 缓解社会矛盾

随着社会的发展，我国已经进入体育公共事务冲突多发时期，公共冲突呈现类型多样化、规模化、群体化、原因层次深化等特征，政府作为社会公共冲突治理的主要承担者，在体育公共事务治理中表现出不足。体育社会组织作为在政府和市场力量之外的第三部门，具有监督公共权力行使、抑制市场暴力的使命，而参与公共冲突治理是实现其使命的重要通道。体育社会组织一方面在冲突中以相对弱势方的利益代言人的身份介入冲突过程，以维护冲突中相对弱势方的利益为首要诉求，同时兼顾推动公共冲突化解的目标；另一方面，体育社会组织以中立第三方的身份介入公共冲突，在公共冲突中扮演信息员、真相调查者、治疗者、咨询者、评估者等辅助者角色以及交流促进者、后续监管者等保障型角色，致力于通过各种方式推动公共冲突的化解[5]，从而达到缓解社会矛盾，构建和谐社会的目的。

1.3 更好地提供体育社会服务

体育社会组织作为社会组织的一部分，是提供公共物品的非营利部门，又是行动参与者的“价值所在”。对中国社会来说，多元的价值追求已成为体育社会组织发展和演进的基础和源泉。体育社会组织也就是生长在国家体系和市场体系之间，就是基于满足一定的社会需求而产生的，向社会提供公共服务是其生存的依据和合法性的来源。根据“政府失灵”理论，政府在提供公共产品的交易成本远高于非营利组织。从近年来我国的体育社会组织提供公共服务的实践来看，政府通过向体育社会组织购买体育公共服务，提高了体育公共服务的效率。

1.4 推进体育治理的发展

我国体育治理面临治理主体越位和缺位的双重矛盾，体育政府部门在体育治理中不断越位，体育社会组织与公众却不能参与体育社会治理而导致缺位。这一矛盾也直接导致政府在体育治理中公信力的下降和缺失。因此，我国体制机制改革需要发展体育社会组织。通过体育社会组织承担一部分政府职能，让政府部门专心做好份内的事情，可以促使政府更专业、更具有效率，而体育社会组织通过与政府、企业之间协调互动和合作共治，形成公民对体育事务的表达和参与，提升其自主性、自治性及承担社会责任的能力，从而进一步发展体育社会组织。

体育社会组织在社会中处于国家和个人之间，是预防和制约权利腐败的天然屏障[6]。政府大包大揽、权力集中，往往导致权力寻租、以权谋私、贪污腐败的产生，体育社会组织作为第三部门介入公共事务可以避免公众将官员的腐败演变为对政府的信任危机。为此，《联合国反腐败公约》将社会组织纳入反腐败的主要主体之一，其中规定：“各缔约国均应当根据本国法律的基本原则在力所能及的范围内采取适当措施，推动公共部门以外的个人和团体，如民间组织、非政府组织等，积极参与预防和打击腐败，并提高公众对腐败的存在、根源、严重性及其所构成威胁的认识。”发展体育社会组织就是要实现承接体育微观的管理和服务职能，形成政府与社会共同对体育的“善治”，满足社会分化后多元群体的文化需要，并形成一种对体育政府部门权力的“社会制约”力量[7]。

2 体育社会组织概述

哈贝马斯开创了国家、市场和社会的三元模式，提出公民社会的核心机制是在自愿的基础上由非国家和非经济组织组成的。这样的组织包括教会、文化团体和学会，还包括独立的传媒、运动和娱乐协会、辩论俱乐部、市民论坛和市民协会，此外还包括职业团体、政治党派、工会和其他组织等[8]。社会组织类似于英文的“civil Society Organization”，属于独立于国家体系中的党政部门、市场体系的企业等经营单位之外的公民社会部门或第三部门，也被称作为“非政府部门”、“非营利组织”，具有组织性、民间性、非营利性、自治性和自愿性等特征。社会组织在全世界范围内的广泛兴起，对社会治理方式、市场运行机制、文化价值观等各方面产生了不可低估的深刻影响[9]。当然，中国的社会组织与西方语境下的公民社会组织存在差异，中国社会组织带有鲜明的转型期的中国特色。中国的国家与社会之间存在由来已久的合作关系，与 “国家与社会分离”和“自主性”等特征相反，这种本土并不符合公民社会在西方社会史上的原意。弗洛里克（Frolic）将“由国家创造的、作为国家支持机制的社会组织，它们依附于政府又并非政府，起到了传输利益的诉求、影响政策、接管政府职能等重要作用的社会组织”称为“国家主导之公民社会”[10]。

党的“十七大”报告指出，社会组织是指政党、政府以外的各类民间性的社会组织，主要包括社会团体、基金会、民办非企业单位、部分中介组织以及社区活动团队。其中，社会团体是指由中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织，包括学术性社团、行业性社团、专业性社团和联合性社团；民办非企业单位是指由企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利社会活动的社会组织；基金会是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事社会公益事业为目的，依法成立的非营利性法人，属于社会组织；社区活动团体是指以社区群众为主，因文化知识、兴趣爱好、强身健体等不同需求而自发组织起来的，没有经过社团管理部门登记，但在街道社区有关部门备案的群众性组织；社会中介组织是指介于政府、企业、社会团体及其个人相互之间的，从事协调、评价、联系等专业性服务活动的社会组织。

体育社会组织具有非政府性和非营利性已是一种共识，学界则更多使用非营利体育组织的概念。马志和、张林提出，非营利体育组织是指不以营利为目的、主要开展各种志愿性的公益或互益性体育活动的非政府社会组织，包括各类社团及体育类民办非企业单位[11]。魏来、石春健提出，非营利体育组织是以服务大众体育方面需求的娱乐、健身、身体训练为宗旨的，独立于政府部门之外的，不以营利为目的的公益性组织，包括各种体育协会、非营利性非体育俱乐部、体育联合会等[12]。郭修金、戴健根据民政部的解释，将体育社会组织厘定为：体育社团、体育民办非企业单位和体育基金会3种形式[13]。这些概念突出了非营利性体育组织的非营利性、非政府性、公益性等特点。本文认为体育社会组织是指政府和以营利为目的的企业之外的，以非营利为目的、主要从事志愿性的公益性或互益性体育活动的社会组织，包括体育社团（协会）、体育民办非企业单位、体育基金会以及自发性体育社会组织（又可称为体育草根组织“grassroot”）。其中体育社团（协会）、体育民办非企业单位、体育基金会属于在民政部门登记注册的合法社会组织；自发性体育社会组织，是由民间自发组织的、未经登记注册的公益性体育社会组织，属于“非法”社会组织。

有关数据显示，在册体育社团中由政府发起成立的占77%，由政府引导成立的占14%，由民间自发组织的仅占9%。体育社会组织的“官办模式”仍是我国现阶段登记在册体育社会组织的主流[14]，由民间自发成立的自发性体育社会组织多数为“非法”社会组织。虽然“官办模式”社团是在册体育社团的主流，但不能忽视具有非政府性、民间性、公益性、非营利性、自发性和志愿性特征的草根社团，在培养公众健身意识、维护公益体育权益以及推动体育的公众参与等方面发挥的重要作用[15]。

3 我国体育社会组织的发展趋势

总体来看，我国近年来体育社会组织稳步发展。据调查，全国已有体育类社会组织共23 590个，占社会组织总量的5%。其中，体育社会团体15 059个，体育民办非企业单位8 490个，体育基金会41个。同时，还有大量社区体育组织通过备案的方式活跃在基层[16]。体育社会组织从单一的体育运动协会、体育社会团体、体育民办非企业单位到体育基金会多种类型并存；从事业单位到独立的社团法人；从由单一的政府自上而下的体制内生，到政府自下而上与社会自下而上体育的内生与外生相结合的多元路径，但仍存在总体数量不足、发展规模小的问题。

3.1 独立性、自主性是我国体育社会组织发展趋势和必然要求

独立性、自主性是社会组织的本质特点，如果没有自主性，社会组织与政府组织就没有根本区别，其作为独立的第三方的作用就不存在。我国大部分体育社团在组织上表现为独立性、自主性、非政府性弱，功能上被动参与等特征，处于一种低层次“依附式发展”[17]。受计划经济的影响，根据现行的法律、法规的规定，我国政府对体育社会组织的管理可以概括为“归口登记、双重负责、分级管理”的双重管理体制。归口登记是指除法律、法规规定免于登记外，1998年后，所有社会团体都由民政部统一登记，其他部门登记不能视为民间组织；双重负责是指对社会团体登记注册管理及日常性管理实行登记管理部门和业务主管单位双重负责的体制；分级管理，是指按照社会团体的规模，全国性社会团体由国务院登记管理机关及相应业务单位负责管理监督[18]。在双重管理体制下，我国体育社会组织的管理体制，既不能满足公民结社自由的需要，也不能适应现代化社会治理的需求。

我国体育社团的“依附性”主要体现在：社团的成立方式、社团的职能、体育社团的收入来源和组织成员构成。在成立方式方面，我国自上而下由政府部门决定和发起的体育社团与政府存在密切的联系，类似于“准政府”或“二政府”机构。运动项目管理中心与全国单项协会在社团管理上存在职能的重合，运动项目管理中心作为政府事业单位，通过行政权力管理和控制全国体育单项协会，包揽了本该由单项协会行使的权力和职能；运动项目管理中心还承担了本属于政府机关行使的监督管理、行政执法等职能[19]。在收入来源方面，我国大部分体育社会组织的收入主要还是来自于政府，李启迪对69个全国性体育单项协会的调查中，发现只有26个协会有独立的账号，而这26个协会中有23个没有独立的财务核算[20]。当政府资金开始占主导地位时，非营利组织很难捍卫它们的独立自主权，官僚化成为一个真实存在的威胁[20]。在组织成员构成方面，有关研究显示，我国77%的社团领导是由主管部门或挂靠单位领导所占据[21]，行政机关领导担任社团负责人，直接影响的社团的独立性。为了增强体育社会组织的独立性，1994年国务院办公厅下发了 《关于部门领导同志不兼任社会团体职务问题的通知》，其中规定：“国务院各部委、各办事机构、各直属机构的领导同志今后不再兼任社会团体的领导职务，已兼任社会团体领导职务的，要依照该社会团体章程程序，辞去所兼职务”。1998年3月，针对处级以上各级党政机关领导干部和各级社会团体，中共中央办公厅、国务院发布的《关于部门领导同志不兼任社会团体领导职务问题的通知》规定了，在职县（处）级以上领导干部，不得兼任社会团体（包括境外社会团体）领导职务（含社会团体分支机构负责人）。1998年11月民政部下发对《关于部门领导同志不兼任社会团体领导职务问题的通知》有关问题的解释，进一步指出：“坚持党政机关领导干部不得在社会团体中兼任领导职务的原则”。随着体育体制改革的深入，党政机关领导人兼任社团职务的情况逐渐好转，逐步实现体育社团与政府机关的“脱钩”，增强“官办体育社会组织”的民间性。

除了体育社团，我国体育民办非企业单位和体育基金组织主要也是由政府发起或协助成立的。虽然《体育类民办非企业单位登记审查与管理暂行办法》明确指出体育类民办非企业单位的举办主体为“事业单位、社会团体、其他社会力量和公民个人”，但《体育类民办非企业单位登记审查与管理暂行办法》第3条规定了，体育行政部门是体育类民办非企业单位的业务主管。政府大量介入体育类民非组织，延续了政府创建体育社团的一贯做法，由政府推动依然是体育民办非企业组织的主要成立方式，一些地区的体育类民办非企业组织受政府资助比较大，如上海占71.1%[22]。

在“多元治理”和“小政府、大社会”的观念下，政府开始摒弃直接介入社会事务的模式，而是尝试培育和发展社会组织。自20世纪80年代，政府已着手体育体制改革，1986年原国家体委颁布了《关于体育体制改革的决定（草案）》，1993年原国家体委就出台的《关于深化体育改革的意见》（93体政字19号）提出了：“改变原来在计划经济体制下，单纯依赖国家和主要依靠行政手段办体育的高度集中的体育体制，建立与社会主义市场经济体制相适应，符合现代体育运动规律，国家调控，依托社会，有自我发展活力的体育体制和良性循环的运行机制，形成国家办与社会办相结合、集中与分散相结合的格局”的改革目标。并明确提出：“运动项目协会实体化的步伐，建立具有中国特色的协会制”。协会制实体化改革就是要推动项目管理由行政性向事业型，再由事业型向社团型转变，目的是实现项目管理由粗放型向集约型、由行政化向专业化、精细化转变，为项目最大限制地聚集社会和市场资源制造条件，从而进一步夯实每个运动项目的社会基础和市场基础，推动项目在政府支持下，依托社会和市场内生发展、创新发展[23]。

目前我国仍是“强政府、弱社会”的基本格局，政府在利益划分和制度设计方面仍处于强势地位，在这种非对称性资源一览结构下，体育社会组织往往被视为政府组织的“编外机构”，也导致体育社团的行政化现象和“官民二重性”。社团的民间性来自于成员自助、互益和自我管理的需要，而官办性则来自政府间接管理的需要。我国体育社团组织的这种“官民二重性”是双轨经济体制的产物，是现阶段政府从直接管理向间接管理过渡的组织形式。随着双轨制的消失和改革的进一步深化，社团的官方性将逐渐减弱，而民间性将逐渐加强，“官办”逐渐转变为“官助”，出现政府和社团共同管理的局面[24]。

3.2 公益性、实体化是体育社会组织发展的要求

公共性、公益性是社会组织的重要特点，如果没有公益性，社会组织与市场的企业没有区别，就无法起到平衡政府与企业的作用，也不能发挥促进社会公平与公正的作用。我国现阶段的体育社会组织的公益性不强，尤其是体育民办非企业社会组织，由个人出资的体育民办非企业组织，盈利是其主要目的[22]，其公益性很弱，即使2000年11月国家体育总局、民政部第5号令《体育类民办非企业单位登记审查与管理暂行办法》第2条明确规定，体育类民办非企业单位是“不以营利为目的的”。

体育社会组织通过向社会提供体育服务谋求自身发展，应具有较强的实体性。然而，我国体育社会组织的实体化进程步履艰难。我国体育社会组织实现体育协会的实体化改革大致分为3步：第一，体育行政部门的部分职能向体育总会、国家奥委会转移；第二，体育总会和国家奥委会作为事业型龙头体育社会组织，承接体育行政部门的体育事务的管理与协调工作；第三，创建枢纽型体育社团组织，撤销运动项目管理中心的建制[23]。根据党的“十八大”和“十八届二中”、“三中全会”精神，国务院部署了深化社会治理体制改革、加快形成现代社会组织体系的一系列工作，社会组织管理体制的改革必将为体育社会组织的实体化发展提供良好的外部环境。

3.3 合法化、规范法是体育社会组织发展导向

自发性社会体育组织，更近似于欧洲公民社会基础之上的社会组织，是基于自愿的基础上相聚而成的互益性体育组织，具有非营利性和民间性。志愿性、草根的参与和领导是欧洲体育模式的重要特征之一，草根组织的参与是欧洲体育运动的基础[25]。“双重管理机制”造成我国自发性体育社会组织发展存在登记难、生存难、监管难等问题，过高的准入门槛使得自发性体育社会组织无法获得合法地位，阻碍它的发展。2013年3月由全国人大通过的《国务院机构改革和职能转变方案》对社会组织管理提出，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，强化行业自律，使其真正成为提供服务、反映诉求、规范行为的主体。探索一业多会，引入竞争机制。体育体制改革正在进一步深入，为体育社会组织的发展创造的良好外部环境。

一些地方政府积极回应体育社会组织发展对管理体制的创新要求，在现行法律和政策框架内，结合地方特点进行了改革。如2000年上海市委办公厅、上海市政府办公厅转发了《市民政局、市社团局关于确认本市社团和民办非企业单位的业务主管单位的若干意见》，在部分市区承认街道可以作为社区社团的业务主管单位，让社区的草根社团可以突破“准入门槛”的制约。为了给自发性社会组织打开方便之门，上海市社会团体管理局在官网上注明，自2015年4月1日起，在本市范围内新成立行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等4类社会组织，可直接向社会组织登记管理机关依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。这些措施为自发性体育社会组织取得“合法身份”打开了方便之门，也为规范化管理这些社会组织提供了便利。

4 我国体育社会组织的发展面临的挑战

4.1 体育社会组织去行政化的挑战

独立性和自主性是体育社会组织的本质特征，政府过多介入社会内部会削弱人们进行自组织和协作的能力。Wolfe对挪威、瑞典等北欧国家进行研究后发现，这些国家执行的全民国家福利政策降低了市民社会的重要性[26]。我国体育社会组织的行政化背景，注定了去行政化是我国现阶段体育社会组织改革和创新发展的重要内容。

去行政化改革实质就是利益再分配。我国体育社团多数是由政府发起或支持成立的，其民间性、独立性比较弱。为了促进体育社团的独立性、自主性，政府采取“吸纳精英”、“机构渗透”、“项目化运作”等隐性控制手段，推进体育社会组织与政府机构的脱钩[27]。然而，政府在社团管理方面长期存在一种矛盾：一方面，在政府职能转移、化解矛盾稳定政权、促进和谐社会建设等社会和制度背景下，政府基于社会治理的需求，就会有培育社团组织促进其发展的意愿；另一方面，政府部门的分化和官员自然人的特性使政府行为和政策目标在很大程度上受部门和官员群体的驱使，追求自身利益的最大化[28]。体育社团则往往通过“组织模仿”策略对“去行政化”予以回应，以便争取自身发展所需的各项资源。

体育社团本身就是通过自上而下的方式形成，体育业务主管部门通过领导人选择有效地控制社团，社团为了维持垄断地位也并不会积极寻求自主性，而是主动依附于行政体系[29]。因此，现阶段的体育社会组织对政府在政策法律、资金方面的依赖主要是为了自身生存争取更大空间，而不是指向公共服务。体育社会组织为了生存更多依赖政府，另一方面在体育社会组织与政府组织的互动中，政府处于主导和引领地位，体育社会组织深受政府和政策的影响和制约。体育社会组织与政府在行为逻辑上变得更为趋同，进而导致社团行政化的问题[27]。此外，长期以来形成的习惯心理、集权文化传统以及依赖路径都是体育社会组织的去行政化的巨大阻力[30]。

根据1993年原国家体委提出的深化改革目标，国家体委设置了20个运动项目管理中心，希望运动管理中心承担单项运动协会“孵化器”的作用，逐步实现项目协会实体化改革的目标。但到目前为止，作为过渡性机构设置的项目管理中心不仅没有发挥“孵化器”的作用，反而呈现固化和长期化的趋势，并形成一个新的特殊利益集团，导致过渡性、阶段性改革措施处于失范的状态[31]，体育管理体制改革任重艰巨。2015年1月26日国务院审议并通过了《中国足球改革总体方案》，将以足球运动项目管理中心和单项体育协会改革试点为突破口，深化体育管理体制改革。如何打破现有的利益格局，形成符合市场和社会发展规律的体制机制将是这场改革的“攻坚战”。

4.2 公益性和非营利性的难题

公益性和非营利性是社会组织的本质特征。体育社团是基于成员需要，自愿相聚形成的，社会关系是其互惠交换过程中使用的资本，是以非营利为目的，是为了维护、再生和重建社会关系，其公开宣称的组织使命和活动目标具有公共服务性质，或为了促进社会福利或公益的发展。

我国 《社会团体管理登记条例》、《体育类民办非企业单位登记审查与管理暂行办法》都明确规定了禁止社团、体育类民办非企业单位从事营利性的经营活动。财政部发布的财会函[2002]65号《民间非营利组织会计制度》（征求意见稿）第2条规定了非营利组织包括社会团体、基金会和民办非企业单位，这些非营利组织应符合3个条件：一是不以营利为目的；二是任何单位或个人不因为出资而拥有非营利组织的所有权，收支结余不得向出资者分配；三是非营利组织一旦清算，清算后财产应按规定继续用于社会公益事业。但实际上，非营利性体育社会组织存在各种生存困难和运作问题：自发性体育社会组织由于得不到政府的支持和帮助，生存困难，运行步履维艰；体育社团在发展中出现滥用减免特权、贪污、特殊利益集团的现象。公益性弱是我国现阶段体育社会组织的特点：一方面体育社会组织对政府在政策法律、资金方面的依赖主要是为了自身生存争取更大空间，而不是指向公共服务；另一方面，由个人出资的体育民办非企业组织，盈利是其主要目的[22]，其公益性很弱。也有企业单位打着体育社团、体育民办非企业单位的幌子来获得更多优惠，目的是获得更多的利益。有学者对79个省级体育社团的调查中发现，有47个社团的收入主要来自有偿的经营活动[7]。此外，我国体育社会组织成员缺乏应有的公共理念，“使命感”不强，在运行过程中缺乏自觉、创新的能动性和艰苦创业、团结合作的精神。

非营利性的社会组织是基于“政府失灵”和“市场失灵”而存在的，在市场经济发展不成熟、社会不能提供支撑“以志愿求公益”的非营利组织成长的制度条件下，体育非营利组织出现的鱼龙混杂的情况在所难免，也即出现“志愿失灵”的状况。非营利性和公益性不是一蹴而就的既成事实，而是需要通过长期培养形成的。萨拉蒙对“志愿失灵”提出了“委托政府”理论，提出政府通过将提供公共服务的任务委托给社会组织承担，二者之间达成一种相互依赖各自比较优势的分工，政府负责资金支持，非政府组织负责提供服务，二者的合作可以使双方各自发挥出自己的优势[32]。

4.3 合法性的问题

组织能在纷繁复杂的社会环境下生存，不仅依托于物质资源、技术知识，还需有社会的认同和信赖，这就是合法性 （legitimacy）[33]。全国性体育社团具有高度的官方合法性，但缺少民意基础，社会合法性缺失。而民间性、自愿性的自发性体育社会组织由于“准入门槛高”，获取法律意义上的“合法身份”仍存在障碍。1995年颁布实施的《体育法》对行政管理体制的认可，严重阻碍了体育社团的实体化改革。在《体育法》的授权下，部分体育行政部门滥用行政权力，直接干预行业业务管理，干涉社团内部活动，反对授权社团管理，由此衍生出一系列问题[34]，也限制了体育社团的合法性权益。

目前，政府逐渐取消包办公共体育服务，开始采取购买服务等形式利用体育社会组织提供公共体育服务。国家对体育社会组织不再进行全面干预，而是允许有限的结社自由，对体育社会组织管理采取 “不鼓励、不干涉、不取缔”的策略，持“有限放任”的态度。这种管理策略一方面政府没有引导、管理社会组织的发展，造成政府职责的“缺位”，另一方面放任又为自发性体育社会组织的发展提供了宽松的环境[35]。国家对体育社会组织合法性的控制仍制约着体育社会组织的发展。

5 大力发展我国体育社会组织的思考与建议

5.1 法治是体育社会组织发展的保障

公民社会不存于中央集权体制之内[36]，我国的公民社会，是随着改革开放进程的深入，社会主义市场经济体制带来的社会分化和独立地位，制度环境的完善以及相关法律规章政策的修订，所形成的良好环境而逐渐形成的[37]。也就是说，我国体育社会组织的发展空间取决于政府对社会权力的让渡。国家承认公民社会的独立性并为其提供法治保障是国家与社会的良性互动的基础[38]。

2014年10月23 日，中国共产党第十八届中央委员会第四次会议审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。”随着我国的法治建设目标的推进，也必将为体育社会组织的发展提供良好的外部环境。

5.1.1 法治保障体育社会组织的合法性

社会权力是指人民、社会组织等社会主体，以他所有拥有的社会资源（包括物质资源、经济资源等）对国家和社会的影响力、支配力和强制力[39]。社会组织之所以可以进行社会管理在于其所拥有的社会权力，而拥有社会权力需要社会组织本身合法。如果体育社会组织的合法性得不到保障，那么它也没有进行社会管理的权力。

结社自由是各国宪法规定的公民权利，在世界上142个国家的成文宪法中，有119部涉及了结社的权利，占83.8%[40]。结社自由也是我国现行宪法规定的公民享有的基本权利和自由，《中华人民共和国宪法》第35条规定了“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”。1998年的《条例》第1条强调立法目的是：“为了保障公民的结社自由”。但是，结社自由不是绝对的，国家为了实现对社会的管理，通常以法律对结社自由进行限制[41]。2000年民政部颁布的《取缔民间非法组织暂行办法》规定了：“未经登记，擅自以社会团体或民办非企业单位进行活动”的情形为非法民间组织。也就是说，没能获得登记的非法人社会组织若以社会组织的名义开展活动，则会被认定为“非法组织”。这一规定阻碍了体育社会组织的发展，也违反了“结社自由”。所以，有学者提出，当前最重要的任务是适应这个法治和权利时代的特点和要求，制定和出台与实现“结社自由”或“结社权”的宪法权利密切相关的《结社法》，用法律形式来保障“结社自由”或“结社权”的实现。

《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民法通则》是公民结社和社会组织存在的基本依据。《中华人民共和国体育法》、《公益事业捐赠法》、《社会团体登记管理条例》、《体育类民办非企业单位登记审查与管理暂行办法》、《基金会管理条例》以及民政部的社会组织管理规章是我国主要的体育社会组织管理的法律法规。总体而言，这些法律法规倾向于对体育社会组织的控制和限制，更多是管理体育社会组织，而服务体育社会组织的规定和理念较少[42]。民政部自2013年逐渐开始完善社会组织的法律法规，包括修订 《社会团体管理登记条例》、《基金管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等，另 《体育法》也在加紧修订的进程中。因此，体育社会组织相关法律法制体系的完善，将为体育项目改革以及体育社会组织发展提供保障。

5.1.2 法治保障体育社会组织的资源

体育社会组织的各种资源是需有法律保障的，否则就无法保障其进行管理所需的能力和力量。我国现有的法律框架内对体育社会组织的仅有社团法人可以对应，导致不同类型体育社会组织的法人主体定位不准确和非营利标准在实践中的混乱，不利于体育社会组织的分类管理。如根据民办非企业组织依法承担民事责任的不同，我国民办非企业社会组织可分为法人、合伙和个体3种形式。然而，按照《民法通则》，我国的4种法人类型：机关法人、事业法人、企业法人、社团法人，民办非企业社会组织却不能或者不能完全归为其中的任何一种法人类型，造成体育社会组织在实际运作中的困难，阻碍其发展。因此，有学者提出，在制度上保留非营利性社团法，增设财团法人和公益法人，并以此确人多类法人不同的权利与义务标准，分别适用登记、许可、税收优惠、财政支持和社会保障等配套性制度设计[43]。从资源配置来看，我国体育社会组织主要分为：公益性奥运竞技运动协会、公益性非奥运竞技运动协会和远离国家资源的体育社会组织三种类型。前两种类型属于政府办性质，产权属于国家，由国家进行管理和分配。第三种类型属于边缘化体育社会组织，缺乏社会资源保障，如老年体协等，常因经费、场地等各方面的因素造成运作困难的问题。不管是由国家产权向社会产权的转化，还是为体育社会组织的社会资源提供保障，都需要发挥法治的作用。

除了上述法规的制定和修改为体育社会的资源提供保障外，一系列政策也为体育社会组织提供保障。如民政部办公厅初步完成的《关于加快推进现代社会组织体制建设的意见》（征求意见稿），2013年7月15日人力资源社会保障部与民政部联合印发了《关于鼓励社会团体、基金会和民办非企业单位建立企业年金有关问题的通知》，2013年8月发改委初步完成《行业协会商会与行政脱钩整体方案（征求意见稿）》，以及2013年9月国务院办公厅下发了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》等。

5.1.3 法治保障体制机制改革

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，激发社会组织活力，正确处理政府与社会的关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。激发社会组织活力的关键在于让社会组织具有自主性、独立性，明确社会组织权利、职责和义务，实现权、利、责的统一。党的“十八大”在深化行政体制改革中明确提出：“行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求，要按照建立社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开。建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”政治体制改革为体育社会组织的发展释放了空间，对我国组织结构主要有3个方面的影响：政府的总体性控制不断收缩，并朝着法治化方向演进，从而改变以往政府权力过大甚至没有边界的状态；市场化倾向使得经济领域释放出越来越大的私人活动空间，催生了相对独立的私人经济；政府不再承担所有社会成员生活资源的供给与配置，人们日益需要相对独立的社会行动争取这样的资源，这导致社会生活领域的自主性不断加强[44]。

反对滥用行政权力的保护措施是法治的重要内容。我国体育体制改革就是要把“权力关进制度的笼子里”，通过法治对公权力进行合理有效的规制，坚持民主政治，推进参与型行政，确保各领域、各层级的各种利益诉求能够充分、及时而准确地反映在立法、决策、执行和监督过程中，对监督制约行政权力具有极其重要的保障作用，对于整个国家的法治建设和全力保障发挥长久功效。民主政治是基于社会的参与，体育社会组织的发展有利于对国家权力的制约，有利于公民权利的保障，有利于树立法律权威，对法治具有促进作用。

5.2 自治是体育社会组织发展的根本

虽然任何社会组织的自治能力存在局限性，但并不应该屈从于单一权力中心的无限权威。黑格尔曾说，大革命前的法国“缺少同业公会和地方自治团体，即缺少特殊利益和普遍利益在其中相汇的集团，而国家的真正力量有赖于自治团体”，只有组织起来的群众“才成为力量，成为权力，否则它只是一大堆或一大群分散的原子。合法的权力只有在各个特殊领域有组织的状态中才是存在的”[45]。自治是体育社会组织发展的根本。

我国体育社团组织治理结构不完善，大部分体育社团重大决策是由少数领导决定，理事会形同虚设；组织内部各种管理工作缺乏相应的规范和法律程序，管理比较粗放，无章可循；管理制度僵化，缺乏自律，有很大的随意性。本文认为可以从以下几个方面加强和促进体育社会组织自治。

5.2.1 加强和完善体育社会组织管理规范

加强和完善的体育社会组织行业规范是体育社会组织自治性的重要体现。首先，通过建立、健全体育社团的规章制度，使组织活动有章可循、有法可依，逐渐形成自我管理、自我约束、自我发展的内部运行机制，实现体育社会组织管理的规范化。其次，体育社会组织管理制度首先要符合国家宪法、法律的规定和精神，符合民主法治的原则，不得以自治或内部行为为由侵犯公民合法权益。再次，体育社会自治管理制度不得违反社会公共利益。体育社会组织通过完善的规章制度管理其成员，一方面可以加强体育社会组织的内部权威，避免政府组织的过多介入；另一方面使体育社会组织的自律机制与政府组织的他律机制相互协调。体育社会组织内部自治的法治化也是发展的必然，将体育社会组织的自律秩序纳入既定的法律秩序之中，使体育社会组织既能有效管理成员，又能保障组织的自治，体现出体育社会组织的自治性、独立性和民间性。

5.2.2 加强枢纽型体育社会组织建设

自治要求体育社会组织运作和管理，除了依据法律之外，主要依靠自律，自律是发展公民社会、转变政府职能和体育社会组织发展的必然要求。体育社会组织自律意味着政府部门不直接参与体育社会组织的运作与管理。那么，政府参与体育社会组织运作和管理的职能由谁来承担，作为政府职能重要接盘手的体育社会组织，在政府职能转移过程中，是同类、同质体育社会组织的领军者，具有整合性、联结性、引领性、培向性等价值[46]，可以发挥“以社管社”的作用。

2008年9月，北京市委、市政府办公厅印发了《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》，首次提出了“构建‘枢纽型’社会组织工作体系”。随后，各地纷纷展开了枢纽型体育社会组织建设工作，如上海市在“十二五”期间就围绕建设“枢纽型”体育社会组织的展开体育社会组织建设工作，并取得了良好的效果。上海通过举办市民运动会，帮助市社团局对市级体育社团进行评估，定期召开社团会议，帮助社团做好换届工作等，较好地发挥了对上海市体育社会组织的管理、指导和服务功能，成为名副其实的“枢纽型”社会组织。

5.2.3 建立和健全体育社会组织权利救济机制

体育社会组织，尤其是体育协会通过内部自律机制的运行以及规章制定权、纪律处罚权、资格审查权等自治性权利，规范成员行为，实现团体内秩序，并保持行业秩序与法律相协调、相补充。体育社会组织内部成员的权利得到公平、有效的救济是体育自治的重要体现。体育社会组织规范通常通过排斥司法干预体育协会内部行为，体现了“体育自治原则”，如《中国足协章程》规定：“不得将业内争议提交法院”，《体育法》第33条规定了：“通过体育仲裁制度，解决竞技体育活动中的纠纷”。然而，至今我国体育仲裁制度尚未建立，体育协会内部纠纷解决机制缺失或不完善，最具代表的足球协会纠纷解决机制也存在诸多问题。我国亟需建立和健全体育社会组织权利救济机制，通过构建独立的体育纠纷仲裁调解（ADR）机构，并构建和完善行业内救济，形成体育行业内救济、体育外部ADR救济与现有司法体系以及国际体育纠纷解决的良好衔接，使整个体育纠纷解决制度具有延续性和完整性。

5.3 多元化收入来源是体育社会组织发展的基础

经济基础决定上层建筑。我国体育社会组织发展成为独立、自主的非营利性组织需要多元化的收入来源，摆脱单一的政府支持模式。多元化的收入来源主要包括体育社会组织的经营收入、政府支持、社会捐赠等方面。现代非营利机构必须是一个混合体，就其宗旨而言，它是一个传统的慈善机构；而在开辟财源方面，它是一个成功的商业组织。这两种社会价值观在社会组织内相互依存时，该组织才会充满活力。美国约翰霍普斯金大学非营利组织比较研究中心1999年发布的 《全球公民社会——非营利部门国际指数》对全球22个国家非营利组织的统计数据显示，各国非营利组织的平均收入来源为：会费和其他商业收入占49%、公共拨款占40%、慈善捐赠占11%。且有59%的国家将会费、服务费和经营收入作为非营利组织的主要收入来源。商业收入是当代非营利组织不可缺少的资金来源之一[47]。

当然，体育社会组织获得经营收入不同于企业营利，作为非营利型组织与营利组织的主要区别在于：是否把扣除成本后的净收入分配给机构的建立者、捐助者和机构成员，非营利组织要受此限制，此分界又被称为“禁止分配限制”（nondistribution constrain）。政府支持和社会捐赠也是其他国家非营利组织收入的重要方面，有调查显示美国、英国、意大利、日本，政府支持分别占社会组织年收入的30%、40%、43%、38%，捐赠分别占社会组织资金来源的19%、12%、4%、7%[48]。体育社会组织多元化的收入来源是现代社会组织的重要特点，也是体育社会组织发展的基础。

6 结语

在深化改革的背景下，体育社会组织迎来前所未有的发展机遇和挑战。自上而下形成的、由政府主导的体育社会组织成为体育体制机制改革的重要对象。2015年2月27日中央全面深化改革领导小组第十次会议审议通过的《中国足球改革方案》，揭开了实质性的体育体制机制改革的大幕。理顺管理体制，推行“政社分开、政企分开、管办分离”，加快推行体育行业协会与行政机关脱钩。2015年4月，中国足球改革领导小组正式成立，一场改革“攻坚战”正式展开，改革成果如何，我们拭目以待。以“全面推进依法治国，建设社会主义法治国家”为目标的法治建设大环境，将为体育社会组织发展提供支持和保障。而市场经济的进一步完善和繁荣，也将为体育社会组织发提供优质的土壤。

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