谏言“十三五”：上海体育改革发展基本思路

黄海燕

近年来，党中央和国务院高度重视体育发展，习近平总书记和李克强总理多次对体育发展做出重要指示，全民健身已经上升到国家战略的高度。“十三五”时期，是上海体育全面深化改革和加快建设国际体育强市的关键时期，面对当前体育改革和发展的大形势，上海必须紧密结合国家战略和自身阶段性发展特点，以国际化的视野积极谋划“十三五”时期上海体育创新发展的思路，率先走出一条具有引领、示范作用的科学发展道路。

1 上海“十二五”体育发展总体评价

1.1 主要成绩

“十二五”时期，上海体育系统认真贯彻落实《上海市体育事业与体育产业发展“十二五”规划》，紧紧围绕创新驱动、转型发展，全力建设具有国际知名度和影响力的体育强市目标，各项工作取得了显著进展。

1.1.1 全民健身公共服务体系不断完善

修改制定并贯彻落实 《上海市市民体育健身条例》和《上海市全民健身实施计划（2011—2015）》，全面推进“全民健身365”建设。以社会化为导向创新健身赛会制度，创办市民运动会和市民体育大联赛。体育人口已经达到40.6%，市民体质健康水平连续第二次蝉联全国首位。全民健身设施、全民健身组织等方面的数量和质量显著提高，全市人均体育场地面积1.72 m2，单项体育运动协会88家，青少年体育俱乐部218家，社区体育健身俱乐部141家，社区健身团队2万余支，覆盖全市近70%的街道。

1.1.2 竞技体育核心竞争力不断增强

制定和完善竞技体育专项政策，全面完成了男女足球、篮球、排球的职业化改造。2012年伦敦奥运会奖牌总数与广东并列全国第一，2014年仁川亚运会共有29名上海籍运动员在11个奥运会全运会大项、30个小项上获得37人次金牌，圆满实现了境外参赛成绩超越历届、对中国体育代表团的贡献超越上届的目标任务。2013年全运会成绩位列全国省市综合排行榜第四位，成功实现全运动成绩超越上一届的目标任务。徐莉佳实现了中国在帆船项目上奥运金牌零的突破，打破了欧美对海上运动项目的长期垄断。

1.1.3 体育产业快速发展

体育产业规模总量逐步扩大，2013年体育产业总规模超过360亿元，并呈现较快增长趋势。体育产业结构日趋优化，作为体育产业核心业态的体育服务业快速发展，所占比重接近50%。区域发展布局日臻完善，人口较为集中且缺乏自然资源的中心城区，重点发展竞赛表演和健身休闲业，人口相对分散且拥有一定自然资源的周边城区，重点发展体育用品业和体育旅游业。产业集群效应初步显现，青浦区、崇明县、杨浦区等区域正在逐渐形成富有特色的体育产业集群；嘉定区以上海国际赛车场为依托，同时引进卡丁车、自行车、航模竞技、高尔夫、马场、风动体验、ATV越野赛车等多项体育休闲服务，逐步形成了涵盖竞赛表演、健身休闲和体育旅游等业态的产业集群。产业基础大幅改善，场地开放利用成效明显，2013年，体育场馆全年接待体育健身人次约1 835万人次，举办体育赛事活动670次，群众体育活动721次，文艺演出等活动 72次，其他公益性活动286次。

1.1.4 体育赛事影响力和引领作用与日俱增

最新数据表明，2011～2014年，上海市共举办539场国内外赛事，平均每年举办135场体育赛事，国际赛事约占赛事总数的40%。仅2014年，上海就举办128场国内外赛事，其中国际赛事53场，全国赛事75场。作为国际化大都市，上海市以全球顶级赛事为依托，现已培育和形成了以F1大奖赛、ATP1000大师赛、田径钻石联赛、斯诺克大师赛、上海国际马拉松赛、高尔夫锦标赛和崇明国际自行车赛等“七大品牌赛事”为主体，以国际赛事、全国赛事、市级赛事、区县级赛事为补充的赛事活动体系。一方面，顶级赛事的举办对城市宣传和营销起到了积极作用，市级赛事和区县级赛事的群众参与度高，有效提升了城市人文环境，成为政府提供公共体育服务的重要抓手和平台。另一方面，赛事活动对体育产业的引领作用开始显现。随着赛事活动的频繁举办，体育中介市场的规模不断扩大。国外品牌体育经纪公司，如美国国际管理集团、英国先行公司纷纷进驻上海，上海纷华体育经纪有限公司、上海点石体育经纪有限公司等体育经纪品牌不断涌现，初步形成赛事活动与中介活动相互促进的发展格局。

1.2 主要问题

当前，上海体育发展与城市发展要求和自身目标还有较大差距，主要表现在：第一，体育产品的有效供给不足，社会力量进入体育领域的积极性不高，广大市民日益增长的体育需求同体育供给总体不足之间的矛盾依然是上海体育发展中存在的主要矛盾；第二，体育对于提升上海城市软实力，建设社会主义现代化国际大都市的作用发挥的还不够。究其原因主要是以下几个方面：一是市场活力有待激发，政府职能仍需转变。体育行政审批改革仍需推进，政府对体育资源的释放机制尚未建立，市场的决定性作用难以体现；政府在基本公共体育服务、体育行业标准和体育市场监管等方面的职责未能有效发挥。二是赛事管理制度改革滞后，外部效应无法释放。亟需建立完善的大型体育赛事的评估体系和科学的决策机制，构建与国际大都市地位相匹配的多层次的赛事体系、多元化的投入机制、多样化的运营模式。三是竞技体育组织改革长期滞后，项目布局不合理，优秀后备人才不足，竞技体育职业化、市场化发展步履艰难。四是体育社会组织发展缓慢，政府主导体育社会组织发展的局面一直没有改变，官方体育社会组织自我发展能力较弱，民间体育社会组织活力不强。

上海体育发展面临的主要问题，既是上海体育改革的空间和方向，也是建设体育强市，当好全国改革开放排头兵和创新发展先行者努力提升的目标和战略任务。因此，上海体育亟需通过改革创新，发挥体育多元功能，实现结构优化、转型发展。

2 上海“十三五”体育发展环境和阶段特征

2.1 发展环境

2.1.1 发展机遇

一是包容性发展的理念和对社会民生的关注。早在“十二五”时期初，我国经济总量已经超过日本，成为世界第二大经济体，随着经济规模的扩大，我国经济已经进入“新常态”发展阶段。今后5年，上海将不再过多地强调增长速度，不再单纯追求GDP的增长，而是推动经济发展回归“以人为本”的增长本意，促进经济的增长和社会的进步以及人民生活的改善同步进行，并且追求经济增长与资源环境的协调发展。这将促使政府职能重心逐步由主导经济发展转向优化发展环境、强化市场监管和改善公共服务等方面，为体育发展提供了良好的外部环境。

二是经济增长模式将从投资拉动转向消费推动。从当前的环境和上海的发展经验来看，投资对经济增长的贡献已基本接近峰值，未来会趋于减弱。因此，加快增长动力的转换，实现由投资拉动转向消费推动就显得尤为重要。今后5年，上海将迎来产业升级和消费需求变化带来的重大机遇，以消费需求引导产业投资的发展导向将逐步形成。届时，上海居民的人均可支配收入也将继续稳步攀升，位居全国前列，市民体育需求日趋旺盛，体育消费进入爆发阶段。

三是新一轮科技革命和产业革命蓄势待发，全球高级创新要素出现系统性东移的趋势，上海体育面临着抢占国际智慧体育示范城市的历史机遇。目前，信息和智能制造等新技术在体育领域的应用已经催生了运动手环、智慧体育场馆等新的体育产品，进一步推动了产业融合，孕育了一批像 “互联网+体育”等体育新业态和新模式。“十三五”时期，世界科技革命和产业革命仍处于孕育期，新技术群体性突破态势愈发明显。特别是随着中国、印度等亚洲国家的崛起，包括创新资源在内的高级要素正在呈现出系统性东移的趋势，亚洲正处于新一轮的科技浪潮的活化地带，有可能崛起一批世界科技创新中心，这为上海抢占科技革命制高点，加快产业升级和建设国际智慧体育示范城市提供了历史性机遇。

四是改革红利不断释放，支撑体育发展的制度环境有望取得重大突破。近年来，国家层面的改革力度不断加大，尤其是社会领域的改革不断深入，体育作为国家全面深化改革的重要方面，正处于重大的历史变革期。随着改革的不断深入，政策红利将进一步释放，制约体育发展的体制性障碍将逐渐破除，支撑体育发展的制度环境将得到明显改善，为上海体育发展提供了重大契机。

2.1.2 主要挑战

一是推动我国经济增长的传统红利弱化，经济增长率下降。“十三五”时期，支撑我国经济快速增长的各种要素将发生重大变化，人口、土地、储蓄等红利将逐步消失或弱化，经济发展由高速增长转入中高速增长，增长动力与结构将发生实质性调整，并可能带来某些难以预料的挑战和风险。在此背景下，上海保持经济持续较快增长的难度加大，对体育发展带来潜在的压力。

二是改革攻坚不确定性因素增多。当前，我国体育正在发生前所未有的变革，简政放权、政社分开、政府购买机制的建立、市场化导向的改革等均会对体育发展带来重大影响，然而，由于当前我国体育领域针对上述变革的应对能力不足，缺乏统筹思考和整体规划设计，这将势必会在改革过程中产生诸多的不确定性。

三是国际竞争加剧，国际体育机构争夺国内体育市场会愈演愈烈。从世界范围看，欧美等发达国家纷纷从国家竞争战略的高度统筹和谋划本国体育的发展，以纽约、伦敦、巴黎、东京等为代表的国际各大都市亦纷纷调整体育政策，将体育作为战略性资源营销和运作，抢占国际竞争制高点。今后5年，世界主要发达国家之间围绕大众体育、竞技体育以及体育产业在内的综合实力的竞争将更加激烈。此外，以美国四大职业联赛和欧洲五大职业足球联赛为代表的全球高端职业体育机构争夺中国新兴体育市场会愈演愈烈，势必将会对上海部分运动项目的生存和发展形成挤压。同时，以高尔夫、滑雪、大帆船、马术、赛车、潜水、海钓等为代表的国外高端主题运动休闲度假胜地，开拓中国市场的力度将不断加大，国内高端体育消费外流的现象会进一步加剧。

2.2 阶段特征

“十三五”期间上海将进入加快建设全球科创中心和现代化国际大都市的关键阶段，体育发展也将面临以下阶段特征。

2.2.1 体育强市建设的冲刺期

在我国由体育大国向体育强国迈进的时代背景下，上海体育积极谋划，及时提出建设成为具有国际影响力和知名度的体育强市的奋斗目标。对照这一目标，上海体育在国际影响力和知名度上仍存在一定的差距。同时，国内外环境的深刻变化为体育强市注入了新的内涵。今后5年，上海体育要顺应国内外环境的变化，准确把握体育强市的特征、任务、目标和要求，紧紧围绕进一步扩大国际影响力，显著提高国际知名度这一核心，对标第一梯队全球城市，科学谋划，改革创新，突破一些关键性障碍，全力将上海建设成为与城市实力和国际地位相适应的体育强市。

2.2.2 全面深化改革的攻坚期

体育是社会发展和人类进步的重要标志，是综合国力和社会文明的重要体现，是促进城市经济社会全面发展的重要内容。《中共十八届三中全会决定》提出，到2020年要在重要领域和关键环节的改革上取得决定性成果。目前，体育已成为上海城市软实力不断提升的鲜明标志，也是上海当好全国改革开放排头兵和创新发展先行者的重要任务。未来5年，全面深化体育改革将进入攻坚阶段，面临的任务十分繁重，上海必须以更大的勇气攻坚克难，创新思路，突破一些利益固化的藩篱，努力在全国发挥先行先试和示范带动作用。

2.2.3 经济转型升级的关键期

当前上海正处于新一轮经济转型升级的关键时期，经济结构将继续由工业经济向服务经济转变，今后5年，上海将会抓住全球产业变革的新机遇，加快形成以服务经济为主的产业结构，占领未来产业发展的制高点。体育作为现代服务业的生力军，在推动经济转型升级中也具有独特的作用，“十三五”时期，在推进上海体育发展中一定要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，明确将基本公共体育服务和其他体育服务分开，基本公共体育服务以政府投入为主，但也可以引入社会力量，政府通过购买服务的方式予以支持；除此之外，要积极开放，引入社会力量，引导并激活国民健康投资和健身消费，通过大力发展竞赛表演业和健身休闲业，推动体育与相关产业融合发展，努力将体育产业打造成为上海“四新”经济的新亮点。

2.2.4 社会治理创新的转型期

随着社会阶层的分化、利益格局的多元化以及城市规模不断扩大、市民权利意识日趋提升，上海作为快速发展的特大城市，今后加强社会治理的难度将越来越大。体育具有磨练意志锐气、学习社会规则、激活社会参与等方面的独特作用。今后5年，上海的体育工作要实施社会本位的发展战略，充分利用体育独特的手段和功能，创新建设和管理的平台与手段，促使更多的微观主体参与到社会治理中，为促进社会建设、推进社会治理体系和治理能力现代化奠基助力。

2.2.5 全面建成小康社会的收官期

按照中央要求，2020年我国要实现全面建成小康社会的宏伟目标。小康社会作为全局性愿景，涵盖了经济社会发展各个方面，而体育关乎国民体质、健康水平，全面小康的指标必然包含全民健康和体育发展。作为全国综合实力排名前列的国际化大都市，上海理应在全国率先全面建成较高水平小康社会。今后5年，上海的体育工作要更加注重增强人民体质，更加注重提高居民幸福感，更加注重拉动内需、扩大体育消费，更加注重对城市经济的拉动作用，为上海率先全面建成较高水平的小康社会提供有力支撑。

3 上海体育“十三五”发展定位、目标和基本思路

3.1 发展定位

根据中央对上海的战略定位和要求，2020年上海要基本建成“四个中心”和社会主义现代化国际大都市，努力建设全球科创中心，这是上海未来发展的重大战略目标。确立上海“十三五”体育发展目标必须立足于上海建设“四个中心”和现代化国际大都市的基础，反映上海全球科创中心建设的要求，既要体现国家战略对上海的部署，又要反映上海自身的独特优势。根据这些要求上海“十三五”体育发展定位应是“2+3”的格局，即建设“全国体育改革综合示范区”、“全球体育知名城市”，打造“国际体育赛事之都”、“国际体育科技创新中心”和“国际体育资源配置中心”。

3.2 发展目标

上海“十三五”体育发展的目标可以概括为“六个基本形成”。一是基本形成有利于体育全面发展的、富有活力的体制机制；二是基本形成“政府主导、市民主体、社会参与、部门协同、市场运作”的公共体育服务发展格局，确保人人享有均等机会和基本保障；三是基本形成符合国际化大都市特点的、覆盖不同行业或人群的体育社会组织网络体系；四是基本形成项目布局合理、发展模式科学、人才培养机制多元、训练效益显著的竞技体育格局；五是基本形成布局合理、功能完善、门类齐全的体育产业体系；六是基本形成职业体育和大型体育赛事引领体育产业全面发展的格局。

3.3 基本思路

3.3.1 “十三五”上海体育发展要准确把握“四个性”

一是方向性。体育领域的改革创新一定要紧跟国家大政方针，要全面贯彻落实《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》和《中国足球改革总体发展方案》等中央及国务院出台的相关文件精神，要具有一定的前瞻性，要对上海今后5年，甚至更长一段时间的体育发展有一定的引领性。

二是非渐进性。当前我国体育改革已经到了深水区和攻坚区，因此，“十三五”上海体育改革创新不是一般意义上的自然演化的线性延续，而是体育发展体制机制、发展方式的全面转型，是一种跳跃式的、非渐进性的发展。

三是协同性。上海体育发展要立足全局，统筹兼顾，协调发展，通过政府引导和推动，激发各类市场主体的活力和动力，充分调动社会组织和全社会参与的积极性，为上海体育融入城市发展提供动力。

四是创新性。“十三五”时期上海体育的发展必须依托改革创新来带动和实现。要抓住新一轮科技革命的机遇，形成创新合力。

3.3.2 “十三五”上海体育发展要做到“四个结合”

一是把上海体育发展与国家战略布局有机结合起来，寓上海体育发展于国家整体战略中，在贯彻国家相关战略过程中，实现上海体育的健康发展；二是把上海体育发展与国家调整经济结构、拓展产业发展空间有机结合，着力引导体育消费，推动体育产业快速发展，努力培育经济增长点，成为上海“四新”经济的生力军；三是把上海体育发展与提升城市软实力有机结合起来，着力推进体育与文化、旅游、传媒等产业的融合，鼓励各地以体育为载体，打造富有区域特色的城市文化和旅游形象，增强城市软实力；四是把上海体育发展与保障改善民生，提高居民健康水平有机结合起来，突出体育产业在丰富体育产品的市场供给方面的有力作用，不断提升公共体育服务的质量和水平。

3.3.3 “十三五”上海体育发展要实施“四大改革”

一是加快政府自身改革。要进一步转变政府职能，既要按照国家部署继续简政放权，调整非行政许可审批事项，同时要强化政府在体育行业标准、体育市场监管、体育产业培育等方面的职责。尤其要进一步完善政府购买服务政策，按照近期公布的《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》的精神，推进政府向社会力量购买公共体育服务工作，并将政府购买服务与事业单位改革、社会组织改革相结合，推进政事分开、政社分开，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织。

二是体育社会组织改革。一方面要降低体育社会组织登记门槛，大力推进体育社团、体育民办非企业单位、体育基金会等体育社会组织发展；另一方面要推进稳步各级体育协会在机构、职能、资产、财务、人员等方面与行政机关、事业单位脱钩。另外，要重点强化单项体育运动协会在制定运动项目发展规划，赛事组织和监管，培养运动员、教练员、裁判员等方面的职能。

三是场馆运营管理改革。对于存量场馆资产，要积极推进场馆管理体制改革和运营机制创新，逐步实施体育场馆所有权与经营权分离，提高场馆运营水平和效率。鼓励有条件的体育场馆管理公司、职业体育俱乐部、体育赛事公司、单项体育运动协会等采取特许经营、混合所有制等形式参与体育场馆运营。对于新建体育场馆，要大力推行PPP模式，鼓励通过独资、合资、合作、联营、租赁等途径，采取特许经营、公建民营、民办公助等方式，引进社会资本参与体育场馆建设。

四是竞技体育市场化改革。一方面要坚持“有所为，有所不为”，优化和调整项目布局，走精兵之路；另一方面要鼓励和支持有条件的竞技体育项目探索职业化发展道路，鼓励社会力量参与竞技体育后备人才的培养，开办各种运动项目的培训学校，支持社会力量举办高水平运动队。

3.3.4 “十三五”上海体育发展要推进“五大创新”

一是观念创新。要用开放包容的心态推进上海体育发展，改变原有的相对封闭的局域网思维（体育就是体育部门一家的事情），逐步建立开放的互联网思维（体育是全社会的体育）。既要积极地将体育融入城市发展，主动地为上海国际化大都市建设作出应有贡献；同时还要以开放包容的心态吸引更多社会力量进入体育领域，共同推进体育发展，要鼓励旅游、文化、科技、医疗等领域的骨干企业通过资产重组、定向增发等形式整合体育资源进入体育领域，还要引导上海企业开展海外并购，鼓励国际体育组织和世界著名体育公司进入上海。

二是机制创新，即要进一步推进“多部门合作的体育发展工作协调机制”，要加强部门之间的沟通，形成针对具体问题的联席制度，以进一步落实和推进体育改革的各项任务；同时要建立市区联动机制，鼓励和引导区县积极创新，先尝先试；此外还要建立政府与社会、市场有效沟通的机制，促进政府有关部门能进一步掌握体育市场发展规律，了解社会的体育需求。

三是科技创新。既要支持现代科技成果和信息技术向体育领域的转移与应用，加快推进体育领域在内容、形式、方式和手段等方面的创新，重点支持 “互联网+体育”的创新发展。还要引导体育市场主体增加科技投入，研发科技含量高、具有自主知识产权的运动器材装备，重点支持可穿戴运动设备和智能运动装备的发展。

四是运营创新。既要推进基本公共体育服务供给和运营方面的创新，同时要加快推进体育市场运营的创新。今后5年，上海体育领域运营的创新重点主要有：第一，公共体育服务供给的创新，通过保障特殊群体基本体育权利以及推进“智慧体育”发展，努力实现上海公共体育服务供给的精细化和精准化；第二，体育赛事运营的创新，即充分发挥体育竞赛表演业对体育服务业的整体带动作用，逐步建立与完善品牌赛事活动带动体育产业全面发展的有效方式；第三，体育场馆运营的创新。推进体育场馆运营实现所有权和经营权分离，鼓励场馆运营管理实体通过品牌输出、管理输出、资本输出等形式实现规模化、专业化运营；推行场馆设计、建设、运营管理一体化模式，将赛事功能需要与赛后综合利用有机结合。

五是服务创新。要推进政府从行政型向服务型转变，一方面要推进政府在市民服务方面的创新，提高公共体育服务的质量和水平；另一方面推进政府在服务市场主体方面的创新，要根据国务院46号文件的精神，探索建立有关政府部门保障各类体育赛事活动举办的有效机制，搭建政府支持社会力量举办体育赛事的公共服务平台。要加大金融对体育产业发展的支持，通过政、银、企合作的模式批量支持体育中小企业发展。要推动国有资本与金融资本、产业资本等合作，共同建立体育产业投资基金。鼓励成立各类体育产业孵化平台，为体育领域的大众创业、万众创新提供环境。

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