善商联姻 双轨运行 全民参与——慈善超市社会化市场化创新发展的“武侯探索”

王杰秀 何立军

善商联姻 双轨运行 全民参与
——慈善超市社会化市场化创新发展的“武侯探索”

王杰秀 何立军

善亦有道。随着全球化、市场化、信息化、城镇化的发展变革不断深入，人们的思想观念越来越社会化、多元化、个性化。“人人向善”的氛围和慈善捐助的环境在“互联网+”时代变得越来越浓厚。起源于美国的慈善超市，作为一种“人人可慈善”的平台，自本世纪初在我国诞生以来，在民政部门的政策指导和各地的实践探索下，发展迅速，成效突出。但也遇到一些瓶颈，特别是新形势下如何实现可持续发展，依然是摆在我们面前需要深入研究解决的问题。

一、我国慈善超市发展历程

慈善超市是以社会公众自愿无偿捐助为基础、借助超级市场管理和运营模式，为困难群众提供物质帮扶和志愿服务的社会服务机构。2003年开始出现在上海、江苏、沈阳等地，具有接受社会捐赠、物品变现、凭证向特困家庭发放救助物品等功能。一些地方慈善超市也面向社会经营，市民在慈善超市购物即是在做慈善，平时不用的物品也可捐献给慈善超市。由于慈善超市改变了过去机械的“捐赠—受助”的社会救助模式，很好地调动了社会力量参与慈善事业，增强了对困难群众帮扶机制的灵活性，受到时任国家最高领导人的关注和倡导。

2004年7月，民政部下发《民政部关于在全国大中城市推广建立“慈善超市”的通知》，要求各地在大中

城市逐步推广“慈善超市”。2004年9月，民政部又下发《关于加快推广“慈善超市”和做好今年“捐助月”工作的通知》，要求各地认真学习领会中央领导通知指示精神，加快推广慈善超市进程，并转发了《辽宁省“扶贫超市”管理办法》，供各地参考。在民政部的政策指导下，各地积极推进以“慈善超市”“爱心家园”“扶贫超市”等为具体形式的慈善超市建设。截至2012年底，全国已建立各类慈善超市近万家，在汇集社会捐助、帮扶困难群众、提供志愿服务等方面发挥了重要作用。但一部分慈善超市定性定位模糊、过度依赖政府、募集能力弱、运行成本高、造血能力不足、监管不到位、社会参与度不高等问题突出，严重影响了慈善超市的应有功能发挥和可持续发展。

为解决上述问题，并在已有工作基础上进一步建设发展好慈善超市，2013年12月31日，民政部按照党的十八大和十八届三中全会有关精神，出台了指导我国慈善超市建设工作的第一份综合性文件——《民政部关于加强和创新慈善超市建设的意见》。提出要充分发挥市场和社会力量在慈善超市建设中的决定性作用，以体制机制创新为重点，以社会化运营为方向，以增强慈善超市自我发展能力和社会服务功能为目标，把慈善超市建设成布局合理、功能多样、充满活力、运行规范的城乡基层公益慈善综合服务平台。2014年1月，民政部又联合全国工商联发布了《关于鼓励支持民营企业积极投身公益慈善事业的意见》。提出要利用税收、宣传等手段，鼓励、引导民营企业通过“开展社会捐赠、设立慈善组织、与慈善组织合作、组织员工开展志愿服务、在投资兴业中吸纳困难群体、传播慈善文化”等方式投身社会公益慈善事业。这为企业进入慈善超市建设领域提供了政策支持。2014年12月，国务院下发了《国务院关于促进慈善事业健康发展的指导意见》，鼓励开展形式多样的社会捐赠和志愿服务；健全社会救助和慈善资源信息对接机制；落实和完善减免税政策；加大社会支持力度；强化慈善组织信息公开责任。这是新中国成立以来第一个以中央政府名义出台的指导、规范和促进慈善事业发展的文件，指明了今后一个时期我国慈善事业发展的方向和重点，也为慈善超市的建设和发展提供了权威的指导和政策依据。

在一系列政策文件的指导下，各地政府主动转变职能，退出慈善超市的管理经营，交付企业及其他社会组织，实现慈善超市运营的社会化、市场化、规范化；明确慈善超市的法人地位；拓展慈善超市多元化服务；加强监督管理，做好信息公开；扩大社会宣传，提高公众参与度，多方施策助力慈善超市脱困、推动其快速发展。成都市武侯区就是在这样的背景下，结合地方实际，积极探索慈善超市社会化、市场化可持续发展之路，开辟了一种政府、企业、慈善机构和社会公众协同共治并与社会救助相互衔接的慈善超市可持续发展模式。

二、武侯区发展慈善惠民超市的创新探索

（一）基本情况

发展慈善惠民超市是2013年武侯区区结合践行党的群众路线教育实践活动要求，为解决低保家庭及其他特殊困难群众家庭吃菜贵、吃菜难等实际生活困难，着力提升困难群众生活水平，努力实现困难帮扶精准化、常态化、日常化、专业化和社会化而探索实施的一项民生工程。当年2月1日，该区第一家慈善惠民超市（高升桥店）建成运行。截止目前，全区13个街道共建成14家慈善惠民超市，引进了3家有实力、有品牌、有社会责任的企业参与经营，确保每个街道至少有1家，实现了全域覆盖、就近服务的目标；累计6万余人次享受到544万多元实实在在的优惠；区慈善会向困难群众提供购物资助资金达320余万元。武侯区慈善超市建设发展的创新探索，受到困难群众的一致欢迎和社会广泛关注。

（二）“3+X”协同发展模式

武侯区慈善惠民超市，按照“政府主导、企业运作、社会参与”的思路，以区慈善会为平台，通过引进企业合作，在按照优惠价格为低保家庭及其他特殊困难群众家庭提供服务的同时，按照市场价格面向其他社会消费群体提供服务，成功探索出一种“政府、企业、慈善会分工协作，社会公众广泛参与、各得所需”社会化、市场化、可持续的“3+X”协同发展模式（见图1）。

具体来讲，“3”是指区委与区政府、企业、区慈善会三大服务主体；“X”是指广大居民群众。以慈善超市为纽带，促使三大服务主体与广大人民群众参与到整个慈善体系中，各就其位，各司其职，通力合作，创造社会福利、增进社会和谐。

由图1可以看到，区委、区政府主要提供政策支持、场地及必要的财政补贴等服务。具体做法是，在国有资产的临街铺面中寻找合适的场地，由区民政局或所在街道出资装修后，提供给合作企业免费使用。企业具体承担慈善惠民超市的日常运行管理，实行自主经营、自负盈亏，按照市场价和优惠价两种不用的价位，面向所有居民群众，提供各类日常生活用品。区慈善会通过超市运营管理系统后台对所有慈善惠民超市运行情况进行监管，同时定期巡察超市出售物品的价格、质量和服务，督促超市按要求规范运行、优质服务。

图1 成都市武侯区慈善惠民超市“3+X”协同发展模式

区慈善会通过合作企业制作并向每位享受优惠的低保人员及其他困难群众发放“慈善惠民超市优惠卡”，每月资助低保人员及其他困难群众购物补贴50元，按月划入“优惠卡”内。困难群众持卡消费，享受优惠，并实行动态管理。所需资金由区慈善会牵头向社会筹集，区财政每年定额补贴，弥补资金缺口。

低保人员及其他困难群众凭卡每月可在慈善惠民超市以优惠价（相当于市场价格的6折）购买100元以内的蔬菜，以优惠价（相当于市场价格的8折）购买200元以内的米面油、肉蛋奶、调味品等生活物资，超出限额部分按市场价购买。同时，“超市”以低于市场5%至10%的价格向辖区居民提供服务，从而保证适度赢利。

从广大群众的角度看，一方面慈善超市改善了困难群体的生活水平，为周围普通群众提供了生活便利；另一方面，每位在慈善惠民超市消费的普通群众的每一次消费都为武侯区慈善事业做出了贡献。

（三）创新意义

一是对我国慈善超市发展模式的变革和创新。武侯区慈善惠民超市的发展模式，改变了过去很多地方慈善超市由政府大包大揽、财政供养、定向开放、功能单一的传统模式。通过引入市场主体，盘活社会力量，对全民开放，厘清了政府、市场、社会和居民群众在慈善超市建设发展中的“责－权－利”边界和角色定位，规避了“政府－社会－市场”三者失灵的风险，发挥了各类主体的比较优势。尤其是对政府和慈善会的职责、角色做出了正确定位：建立机制、搭建平台，大力扶持、全程监督，致力于培育慈善超市本身的“造血”机能和“输血”功能，有效解决了社会资源开发不够、整合不够，社会力量参与平台缺乏、渠道不畅等问题，实现了慈善的“活水”不断、困难群体以及全体社会公众从中受益的发展目标。虽然严格讲，武侯区的“慈善惠民超市”可能与目前我国官方文件中“慈善超市”的概念界定不太吻合，因为其超市内出售的所有物品都是从市场上购买的全新商品而非接受社会捐赠的物资。但武侯区慈善惠民超市的发展模式，客观发挥了官方文件所指“慈善超市”的功能作用，而且还探索出了一条可持续发展之路，这是对我国慈善超市既有发展模式的革新，应该肯定、支持和完善、推广。

二是支持市场在慈善超市建设中发挥决定性作用的充分体现。武侯区发展慈善惠民超市坚持市场化运营，再政府的支持和慈善会的监督下，把“超市”的经营管理交给企业，避免了政府大包大揽或慈善组织不善市场经营的弊端，并且有效动员社会力量参与，充分发挥了企业的市场经营优势。具体来看，武侯区慈善惠民超市享有独立的法人资格，暂时不接受社会捐赠，所出售的都是从市场上购买的商品，跟普通超市里面的商品并无差别。超市的工作人员由合作企业负责招聘，由公司负责发放工资。在慈善超市刚开业的时候各街道组织了由低保户组成的志愿者，享有一定的报酬。部分老年人比较多的辖区，超市会提供岗位给一些老年低保户，他们主要做一些择菜之类的工作，获取一定的实物报酬。

三是推动慈善和社会救助相互衔接的积极探索。武侯区慈善惠民超市坚持公益理念，把服务社会公众特别是困难群众作为出发点和落脚点，推动慈善和社会救助制度相衔接，是一项致力于提高困难群众救助、帮扶精准性和实现慈善超市可持续发展的民生工程。同时，还通过有偿的志愿服务岗位设置，为困难群众提供一定的报酬，改善了困难群众的日常生活。事实上，这就把救助者本身与慈善行为链接了起来，既帮扶了困难群众，也创造了更多的社会价值。

四是对“消费即慈善”和“全民慈善”理念的实践诠释。武侯区慈善惠民超市通过科学的运行机制设计，让有能力消费的所有社会公众都在自愿或非自愿中成为理性消费、散播爱心的慈善参与者，让一般消费者的日常消费行为自然而然地成为了慈善行为。经过两年多的实践，“消费即行善”“全民慈善”的理念在武侯区逐步深入人心，获得了广泛的社会共识，越来越多的人通过在慈善惠民超市消费的方式参与慈善、奉献爱心，在全社会营造了全民参与慈善的浓厚氛围。

三、启示和建议

当前各地都在积极探索慈善超市创新发展的有效模式，武侯区慈善惠民超市建设发展的典型经验做法，为其他地方加强和创新慈善超市建设提供了有益的启示和参考。

（一）坚持政社协同、合力推进

建设慈善超市是一项系统工程，离不开政府、市场和社会多方力量的合力支持。武侯区按照“政府主导、企业运作、社会参与”的思路发展慈善超市经实践检验是可行的。这种模式顺应了经济社会发展形势，打破了以往“全能政府”的角色传统，促进了社会各要素主体的功能发挥，取得了积极成效，给我们带来了鲜活的经验和启示。新时期，其他地方创新发展慈善超市，可以学习借鉴武侯区的经验做法，积极转变政府职能，把经营管理权赋给企业，把日常监督的权力赋予慈善组织，通过市场化社会化的手段吸引所有居民群众参与，走“政社企”协同治理之路。

（二）坚持善商联姻、双轨运行

计划经济时代，慈善事业发展多半背后是政府依靠行政力量或行政手段推动；市场经济时代，企业是社会财富的创造者，也是慈善事业的重要主体。引入市场主体，充分发挥市场在慈善资源开发配置中的决定性作用，是武侯区慈善惠民超市创新发展的突出特点。武侯区通过市场手段最大限度地开发慈善资源和科学配置慈善资源，允许慈善超市追求适当的利润，激活慈善惠民超市的“自我造血”功能，以实现可持续发展。这种“善商联姻”模式，突出了慈善超市“慈善+商业”的双重属性，采用价格双轨制，既满足了不同收入群体的多样化需求，又让企业获得了一定的经济和社会效益，代表了今后一个时期慈善超市创新发展的方向。

（三）坚持功能拓展、综合服务

慈善超市应是一个集社会救助、慈善捐赠、志愿服务、便民服务的综合平台，应突出健全四项功能：款物募集功能、困难群众救助功能、志愿服务功能、便民服务功能。在主要履行款物募集、困难群众救助、志愿服务等功能的基础上，各地有条件的慈善超市，可面向社会公众提供商品售卖、彩票销售、代收代缴公共事业费、居家养老服务等便民服务。武侯区慈善超市在坚持走市场化、社会化道路的同时，还应该积极拓展慈善惠民超市的功能，接受社会捐赠、开展志愿服务，吸纳特殊群体就业，为百姓提供更多便民服务。人民群众对慈善超市的贡献不仅仅在于购买、消费，还在于实时的物品捐赠、志愿服务。搭建捐赠者与受助者之间的平台，为社会公众提供更多的服务，这也是我们建设发展慈善超市的重要动因和政策目标。

（四）坚持因地制宜、创新驱动

慈善超市不是一个新生事物，全国没有统一模式，各地应结合本地实际，有计划、有针对性地推进慈善超市发展，积极探索创新适应当地实际的慈善超市建设管理体制机制，大胆探索慈善超市社会化、市场化发展的新模式。比如，开展连锁化经营，走集群发展道路；利用互联网络技术，借鉴电子商务模式，采用“O2O”（线上销售，线下体验）电商慈善新模式，既能让群众购物一份，爱心一片，人人做慈善，又能吸引更多的企业、商家共同开展慈善募捐活动，使慈善事业深入社区，走入千家万户。同时，要加强资源整合和综合监管，提升服务质量和水平，努力把慈善超市建设成为造福广大居民群众的综合型惠民平台。

（五）坚持人人慈善、开放慈善

现代慈善主张“全民慈善”、“开放慈善”。慈善超市要实现可持续发展，离不开源源不断的资源供给。政府的扶持往往是有限而短暂的，广泛的社会参与才是其活力源泉。武侯区慈善惠民超市的一大亮点就是打造了“人人慈善”的开放平台，将全体居民群众的日常消费与慈善捐赠结合起来。这种“日行一善”“消费即是献爱心”的形式符合社会运行的自然逻辑，符合人们的日常生活习惯。各地发展慈善超市，应该学习借鉴武侯的经验做法，面向全体居民，营造开放、便捷的参与环境，最大化地调动其参与积极性，努力促使慈善成为人们的日常生活方式和行为习惯，着力打造全民参与支持慈善超市发展的新常态。

（作者单位：民政部政策研究中心）