陆源污染防治中自愿环境管制意义及可行性探讨

2015-11-28王琪韩坤

浙江海洋大学学报(人文科学版) 2015年4期

王琪韩坤

（中国海洋大学法政学院，山东青岛 266100）

陆源（陆地污染源的简称），是指从陆地向海域排放污染物，造成或者可能造成海洋环境污染损害的场所、设施等，主要有排污口，包括工业排污口，市政排污口，排污河，及其他类排污口；沿海农田、林场施用化学农药；岸滩弃置、堆放和处理尾矿、矿渣、煤灰渣、垃圾和其他固体废物等。因此，陆源污染可以界定为陆地污染源对海洋环境造成的污染损害。引发海洋环境污染的源头众多,但多数研究表明陆源海洋环境污染是导致海洋污染的主要因素，从世界范围看,70%-80%的海洋污染来源于陆地活动而非船舶。[1]根据《2013年中国海洋环境状况公报》，2013年我国海洋环境状况总体较好，但陆源排污压力巨大，近岸局部海域污染严重，15%近岸海域水质劣于第四类海水水质标准，约1．8万平方公里海域呈重度富营养化状态。[2]为缓解陆源污染压力，我国构建起以《环境保护法》、《海洋环境保护法》为指导，以《中华人民共和国防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》为行动准则，以命令-控制型和市场型工具为手段的陆源管理制度，对陆源污染防治起到支撑作用。但是，现行环境工具的内在缺陷及工具体系的不完善同时制约着我国陆源污染管理的进一步发展，积极探索有效新手段对于完善我国陆源管理制度，改善海洋环境状况有着重要现实意义。

一、环境政策工具的类型与变迁

环境政策工具是人们为解决环境问题或达成一定的环境政策目标所采用的手段，其实质内容是环境政策安排。环境政策安排是环境政策目标与环境现实之间的“桥梁”，因为没有可供实施和操作的政策规定，环境政策就只是一种理念，不能进入实践。[3]环境政策进入不到实践环节，自然无法获取环境治理绩效。

20世纪50年代以来，世界环境问题开始显现并呈扩散和严峻化趋势，水污染、大气污染、固体废弃物污染以及生态破坏、资源短缺等问题严重制约了人类的持续发展，为遏制全球环境进一步恶化，各国政府和人民做出了不懈努力和积极探索，至今已设计出丰富多样的环境政策工具和方法。从历史角度看，环境政策工具经历了三代演变:第一代工具属于命令—控制型工具，是指环境管理部门依据法律法规强制要求污染企业内部化其污染成本的一类环境工具。包括全部直接管制措施(即通过外部力量直接影响行为的规章制度),如标准、许可证、区划、配额、使用限制等。[4]此类工具发挥作用是以强制力为后盾的，政府为实现环境目标依法对排污企业实施监管，强制要求排污企业遵循环境管制，并对企业的违法行为采取惩罚措施，企业只能被动服从。第二代工具属于经济激励工具，又称为基于市场的环境政策工具，即利用排污收费或征税、提供补贴、实行差别税收等市场工具,为排污企业将其负外部性进行内部化创造市场激励。这一工具的显著特征是市场机制和激励机制的运用，政府不以强制性手段强迫排污企业服从管制，而是通过一系列市场化手段来改变企业收支预期及判断，从而诱导污染者以低成本方式实施积极的治污行为。第三代工具是自愿环境管制，也叫商业—政府合作型环境政策工具，主要是指排污企业在自愿基础上主动承诺一定的环境治理目标，政府据此给予企业一定程度的管制豁免，从而激发企业服从管制的动力。具体包括：自愿性环境协议、ISO14000环境认证体系、清洁生产、环境标志等。自愿环境管制的特征是一般不具有强制性的执行要求，其功能发挥建立在政府、排污企业与公众自愿参与实施的基础上，代表了当代政府与企业之间的协同机制建设的最新进展。

在上述三种政策工具中，政府与企业合作关系的紧密程度是递进的，命令—控制型工具下的政企关系是一种政府与排污企业之间“猫鼠追逃”的对抗关系，即政府追罚与企业躲罚；经济激励工具的运用表明政府对企业的态度开始由高压走向缓和，政府开始利用市场化工具的内在激励机制吸引企业主动配合，释放出政府主动谋求与企业合作的信号；自愿环境管制下的政府与企业处于平等地位，企业自愿采取环境措施来换取政府的管制豁免等优惠，展现了协商合作的治理理念。在环境管理向环境治理转变的时代背景下，政府、企业、公众多元主体参与、合作共治已成必然趋势，自愿环境管制在未来环境治理工具体系中必将占有重要一席之地。

二、我国陆源污染防治中常用的环境政策工具及其缺陷

20世纪80年代之前，中国政府主要采取命令—控制型工具进行环境治理，20世纪90年代后半期基于市场的经济激励工具、自愿型工具等新环境政策工具开始得以应用。经过几十年的发展我国形成了一套丰富多样的工具体系，目前常用的政策工具如表1所示。

表1 中国目前常用的环境保护政策工具[5]

虽然新环境政策工具逐步得到认可和实践，并在我国初步形成了层次分明、种类丰富的环境政策工具体系，但实践中较为成熟、占主导地位的仍是命令-控制型工具。就市场化工具而言，排污收费与补贴运用比较普及，而排污权交易、生态补偿等尚在探索之中；就自愿环境管制和信息类工具而言，其理念在当前环境意识不强的背景下尚未深入人心，因而在实践并未得到广泛采用。同样，在陆源污染防治中我国运用的环境政策工具也主要涉及前两类，一方面它们发挥着重要作用，另一方面它们也存在着诸多弊端，因此需要我们不断探索有效方法或工具来弥补其不足。

（一）命令—控制型工具

防治陆源污染的命令—控制型工具主要有污染物排放浓度控制、污染物排放总量控制、环境影响评价制度、限期治理制度、排污许可证制度等。（1）污染物排放浓度控制是指在给定时期内，将一定空间范围内排污源产生的污染物量控制在环境质量容许限度内而实行的一种污染控制方式。[6]（2）污染物排放总量控制是指为达到环境质量目标，对区域内各污染源的污染物排放总量实施控制的管理制度。在实施总量控制时，污染物的排放总量应小于或等于允许排放总量。（3）环境影响评价制度，是指对拟建设项目、区域开发计划及国际政策实施后可能对环境造成的影响进行测评和评估。（4）限期治理制度是指政府要求污染者在一定期限内完成治理任务、达到治理目标的一项强制性措施。（5）排污许可证制度是指排污者必须向国家海洋管理部门提出书面申请，通过审查批准，获取许可证后方可向海洋排放污染物的制度。此外，所采取的强制性手段还涉及到一系列标准、禁止等。

命令—控制型工具依靠自身的强制性，能够在短期内使陆源海洋环境污染得到控制，具有见效快的特点。但其运用也存在着诸多弊端，开始受到质疑和挑战。首先，命令控制型工具体现的是一种末端治理，不能对企业活动的全过程进行有效控制，如排放浓度控制和排放总量控制都是在终端对企业的排污行为加以控制，限期治理乃是对环境污染的一种事后处理，并不能从根源上解决污染问题。其次，命令—控制型工具运行时，往往忽视不同地区经济社会发展水平差异，采用“一刀切”原则，以相同的技术、环境标准规范、限制所有排污企业的环境行为，容易导致不公平问题，而且企业在污染物的处理方式上没有选择余地，也不利于企业技术创新。此外，对多数企业而言，治污只是企业的负担，因此企业消极应对乃至想方设法躲避责任。再次，从政府的角度讲，它对政府的监管有较高要求，会增加政府的行政管理费用，成本较高，效率较低。[7]最后，命令—控制型工具执行者的部门倾向和地区倾向严重，各地方政府和各主管部门主要从自身利益出发执行相应规定，缺少统一协调，在面对海洋环境污染这种跨区域，涉及海陆众多部门的污染问题时难以发挥最佳效果。

（二）经济激励工具

在陆源污染防治中应用的市场型工具主要是排污收费制度。排污收费是指向环境直接或间接排放污染物的排放者,根据其排放污染物的数量和类型向政府或者代理缴纳的费用[8]，其目的是促进排污者进行污染治理。排污收费制度是包括排污收费的立法、排污费征收以及排污费资金的使用与管理等规定的总称。排污收费制度是中国实施时间最长的市场型环境工具。《海洋环境法》第十一条规定直接向海洋排放污染物的单位和个人，必须按照国家规定缴纳排污费。向海洋倾倒废弃物，必须按照国家规定缴纳倾倒费。[9]此外，作为一项辅助性手段，超过标准处以罚款在陆源海洋环境污染防治中应用的也较为普遍，在一定程度上可以起到经济激励的作用。如《海洋环境法》规定的有下列行为之一的要处以罚款：（1）向海域排放本法禁止排放的污染物或者其他物质的；（2）不按照本法规定向海洋排放污染物，或者超过标准排放污染物的；（3）未取得海洋倾倒许可证，向海洋倾倒废弃物的；（4）因发生事故或者其他突发性事件，造成海洋环境污染事故，不立即采取处理措施的。[10]

与命令控制型政策工具相比，市场型环境政策工具的优势在于它可以通过经济的激励作用来调节企业的排污和治污行为，暗合了“污染者支付”原则，这类工具能够使企业较为灵活地选择它们污染控制最小成本的方法。以排污收费为例，它向企业提供了减少污染控制成本的持续动力。企业要不断地支付其污染物排放费用，如果能够找到办法使得污染削减成本低于排污费，将会持续获得经济利益。[11]这对于企业进行技术创新也有一定的积极意义。但是市场型政策工具也有其内在缺陷，首先，其实施是基于市场机制的，在市场机制不健全的情况下其作用无法充分发挥。其次，市场型政策工具调整的是污染控制的成本，而非污染控制水平，不能对区域内的污染排放总量进行控制。最后，经济激励工具以市场信号为导向，其激励作用往往要通过一段时期才能显露出来，因此该手段的时效性不强，不能有效应对突发环境污染事故等。此外我国陆源污染防治中采用的市场型政策工具比较单一，一定程度上限制了我国海洋环境治理工作发展。

为丰富政府工具袋中可供防治陆源污染的政策工具，提高陆源污染防治效率，弥补命令-控制型和经济激励型工具的不足，积极探索自愿环境管制在该领域的适用性可以成为一个选择。

三、陆源海洋环境污染防治中自愿环境管制实施可行性

自愿环境管制在防治陆源海洋环境污染时是否具有可行性，需要考察其自身效用，以及在陆源海洋环境污染防治中的适用性，这是实施的基础，同时，需要考察企业是否具有参与自愿环境管制的动因，这是实施的关键。

（一）自愿环境管制的效用

自愿环境管制是指企业通过自我环境管制和政府给予企业一定程度的管制豁免。相较于命令-控制型工具和市场型工具其优点在于：第一，既可以很好地利用企业力量、发挥企业治理环境的作用，又可以减小摩擦、降低行政成本。自愿环境规制侧重于发挥企业的积极性，使企业积极参与环境管制活动，从而对管制机关的行为有较少的抵触情绪，[12]利于环境保护政策的实施。而且，企业主动承诺污染治理后，其设备、信息、技术等资源将得到更有效利用，不仅节约政府公共财政支出，而且降低政府监管成本。第二，提高环境治理标准。环境法律的制定要考虑社会中大多数企业的经济条件、技术水平、发展规模和风险抵抗能力等，如果社会中多数企业发展程度仍较低，便不宜制定过于严格的法律，此乃我国环境标准偏低的原因之一。在此前提下，企业承担的法律追责压力便大打折扣，企业相对容易使其环境行为符合法律要求，但问题是如此一来法律保护海洋环境的效果也将大打折扣。在自愿环境管制下，企业自愿承诺的治理标准往往高于法律规定的标准，从而可以对环境起到更好的保护作用。第三，形式多样，方式灵活，避免“一刀切”带来的不公平。以自愿环境协议为例，协议形式多样，既包括书面协议等规范形式也包括口头协议等非正式的形式。而且，这种手段灵活性、适应性较强，协议可以根据不同地区、不同企业的技术差异或污染物处理的边际成本差异量身打造。从理论上看，自愿环境管制的效用是较好的，将自愿环境管制引入陆源污染防治是有意义和价值的。

（二）企业参与自愿环境管制的动因

自愿环境管制效用发挥的前提是企业主动参与并配合实行自愿环境管制，否则其效用便无从实现。首先，企业主动寻求自愿环境管制将在以下几个方面获益：第一，满足利益表达需求。自愿环境管制建立在协商合作的基础之上，企业与政府处于平等地位，企业具有表达自身利益和想法的权利，通过与政府开展平等协商，基于自愿原则作出一定环境治理目标的承诺。第二，降低惩罚成本。主动采取措施进行污染控制的企业将降低被迫关停、破产风险，减少排污费税、罚款缴纳及其他行政惩罚成本。第三，创造新的竞争优势。短期内企业主动治理污染会增加企业投入，提高生产成本，但从长远看，环保主动型企业因拥有严格的环境管理体系和高质量环境标准，可以创造新的竞争优势,在消费者心里形成良好的信誉，从而吸引绿色消费者，获得额外经济收益。第四，提高企业声誉。一个主动参与环境保护和治理企业，往往是具有良好的社会责任感的企业，积极的环境行为会给企业带来良好声誉，改善企业形象。在现代市场中，企业形象构成了企业整体竞争力的重要一环，日益提高的社会声誉将使企业避免一些潜在风险,为企业带来额外收益。从这个方面讲，企业参与自愿环境管制的动机是存在的，而其动机的大小主要取决于企业对成本收益大小的判断。

其次，如果企业不主动采取控污行为，其生存将面临以下压力：第一，政府环境管制压力。由于企业排污直接导致的海洋环境问题日趋严重，自然资源快速枯竭，政府必将制定更加严格的管制措施来控制企业的排污行为，在谁污染谁付费的理念下，企业的排污成本将大幅提高。政府加强环境管制后,达不到环保要求的企业面临的危机将不仅仅是罚单加重，甚至可能会被迫停产和倒闭。第二，企业竞争压力。环保时代的到来，使得企业之间的竞争也发生着深刻变化，在传统的产品价格、质量和效用比较之外，对环境的影响也成为了一个新标准，那些环保产品、节能产品、绿色产品将更有利于抢占市场份额，赢得消费者亲睐，而对于一些有损健康、无益环境的商品，消费者将以会更谨慎和反对的态度对待。消费者消费导向的变化无形中也改变着市场竞争的形势。此外，污染企业在政策扶持、财政补贴、金融贷款等方面也将处于劣势，从而在激烈的市场竞争中败下阵来。在国际贸易竞争中，发达国家的贸易壁垒早已转向技术壁垒。作为技术壁垒的重要组成部分，绿色贸易壁垒会使污染企业出口成本大大增加，从而降低企业的国际竞争力。[13]第三，公众和非政府组织的压力。虽然海洋环境问题在我国引起关注的时间不长，但随着经济发展、公民素质的提高，以及人们海洋环境意识的日益增强，越来越多的人开始关注我国的海洋环境问题，一大批环保型非政府组织成长发展起来，他们开始通过各种方式积极参与，向企业施加压力。面对日益增加的生存压力，企业也会有寻求自愿环境管制的动机，但动机的大小则取决于其感受的压力大小，尤其是政府管制压力的大小。[14]总的来看，企业来自环境方面的压力是在不断增大的，这也为自愿环境管制的使用提供了外部可能性。

（三）自愿环境管制在陆源污染防治中的适用性

首先，陆源海洋环境污染的主要制造者是向海洋排放污染物的企业。虽然陆地污染源涉及诸多方面，如工业排污，市政排污，沿海农田、林场施用化学农药，岸滩弃置、堆放和处理尾矿、矿渣、煤灰渣、垃圾和其他固体废物等，但导致的海洋环境污染主要与企业相关，因为除市政排污与企业有着直接联系外，市政排污和农业排污以及岸滩垃圾等也多与企业产品或其经济行为有着内在联系，因此，防治陆源海洋环境污染的关键是对企业的排污行为进行控制。自愿环境规制正是一项影响企业排污和治污行为的环境政策工具，引入和应用这一工具对于降低陆源污染，保护海洋环境是有适用性的。

其次，造成陆源海洋环境污染的企业地域分散性大、不同企业间的技术差异或污染物处理的边际成本差异也很大。如果按照相同标准来限定相关企业的排污量和处罚标准，容易带来不公平问题，这也是现实中普遍采用的命令-控制型环境政策工具所存在的缺陷。而自愿环境规制则基于企业与政府部门的平等协商，由企业自愿承诺所要实现的污染治理目标，可以跨越地域界限和不同企业间的差异。

再次，由于海洋的整体性和海水的流动性特征，陆源海洋环境污染的范围往往是跨行政区的，而且污染物也可能随洋流由一个区域流到另外的区域。在传统的按行政区域进行污染控制的模式下，一个地区的政府很难去追究那些实际给本区域海洋环境造成污染的企业的责任，也可能会因为拿本地区的惩罚标准去惩罚该企业而造成不公平。但是如果该地方政府与该污染企业在协商的基础上签订自愿环境协议，这个问题就可以得到有效的解决。

最后，在海洋环境治理受一般治理理念变革的影响下，合作和多元参与越来越成为公共事务治理的方向选择。自愿环境管制说到底是一种政企合作治污的新手段，未来陆源管理和污染防治也必将转向多元主体的合作共治。

综上所述，自愿环境管制具有命令—控制型和市场型工具不具有的各种优点，而且理论上能够适用陆源海洋环境污染防治的要求，但这并不代表它能够取代前两种环境政策工具，而是应该在继续坚持和完善前两种工具的基础上发挥自身效用。此外，决定自愿环境管制能否推行的关键因素取决于企业的动机和选择，因此，重点就在于如何“吸引”企业对参与自愿环境管制的兴趣。针对当前我国管制压力不足和经济激励方式单一的现状，要推动自愿环境管制在陆源海洋环境污染防治中的运用，就需要在坚持既有海洋环境政策工具的基础上，一方面加强对企业参与海洋环境治理的经济激励，给予一定的经济报酬，另一方面加强政府对污染企业的管制，给企业施加足够的压力。只有这样，自愿环境管制对企业才有吸引力。

[1]王慧,黄晶．论陆源海洋环境污染防治的区域性法制框架[J]．海洋开发与管理,2011(5):63-67．

[2]国家海洋局．2013年中国海洋环境状况公报[R/OL]．(2014-03-24)．http://www．soa．gov．cn/zwgk/hygb/zghyhjzlgb/201403/t20140324_31065．htm l．

[3]杨洪刚．中国环境政策工具的实施效果及其选择研究[D]．上海：复旦大学,2009:60．

[4]OECD．环境管理中的经济手段[M]．北京:中国环境科学出版社,1996:18．

[5]张坤民，温宗国，彭立颖．当代中国的环境政策:形成、特点与评价[J]．中国人口·资源与环境，2007(2):1-6．

[6]方如康．环境学词典[M]．北京:科学出版社，2003:218．

[7]彭海珍，任荣明．环境政策工具与企业竞争优势[J]．中国工业经济,2003(7):75-82．

[8]国家环境保护局编．中国的排污收费回顾篇(1991-1995)[M]．北京:中国环境科学出版社，1997．

[9]1982年《中华人民共和国海洋环境保护法》第十一条（2013年修正）．

[10]1982年《中华人民共和国海洋环境保护法》第七十三条（2013年修正）．

[11]王琪,丛冬雨．论我国市场型海洋环境政策工具及其运用[J]．海洋信息，2011(2):20-24．

[12]邓可祝．多国自愿环境管制的效果启示[J]．环境保护，2011(9):62-64．