从美国公共交通行业的演变看中国需求响应交通的发展前景

文/重庆交通大学公共交通学者 王健

从美国公共交通行业的演变看中国需求响应交通的发展前景

文/重庆交通大学公共交通学者 王健

要提高公共交通行业的运营效率，关键因素不是运营商的所有权问题，而是能否营造出良性的竞争环境，竞争压力才能促使公共交通运营更为高效。

城市交通问题的困境在于如何决策谁是不同交通方式的受益人，城市交通系统是服务大多数人或是少数人（社会公平）？城市交通系统是清洁和舒适的或是排放污染的方式（环保）？城市交通系统是高效而经济的方式或是占用更多资源的（经济）？概括起来就是可持续发展的三项基本原则，据此标准来评判，才会达成公共交通是可持续发展的社会共识。

公共交通和私人交通的一个显著区别是：乘客在公共交通工具上必须与许多陌生人共享空间，而私人交通工具的乘客可以选择同伴或独处；对一些人来说，私密性并不重要，经济性才是大问题，他们只能选择公共交通服务，许多城市把公共交通作为公益事业来运营，其票价含有税金补贴，其收入必然是有限的；私人交通工具通常要比公共交通更快到达目的地，时间因素在一些特定乘客中却又很重要，对他们来讲，私人交通工具就是更好的选择。也许，人们出行选择公共交通和私人交通的组合，在更大的社会系统中具有更大的意义。

看一看美国城市交通发展的历史，或许值得各级政府借鉴。

—从步行马车时代（1800～1890）到有轨电车时代（1890-1920）是美国城市快速发展阶段，依靠步行和马车活动的市民开始乘坐有轨电车往返于住家和工作场所之间，或穿行在城市中；

—从休闲汽车时代（1920～1945）到高速公路时代（1945-2000），车价的下降和人们收入的提高使使小汽车日益流行，州和地方政府积极地拓宽城市街道，引入交通控制设施来改善道路条件，交通拥堵阻碍有轨电车的正常运营，导致客流量下降，运营商采用公共巴士替代有轨电车线路；

—二战期间，因石油和轮胎的配给限制，小汽车得不到使用，公共交通的乘坐率达到历史最高值；

—战后联邦政府新建越来越多的高速公路，使分散化和低密度的居住模式成为可能，公共交通客流量大量减少，私营公司走向破产的边缘，中心城市也在走向衰败，联邦政府意识到公共交通对美国城市的重要性，颁布《城市公共交通法》和《国家公共交通扶助法》等法案，授权联邦政府援助地方政府发展公共交通，使大部分公共交通系统完成了公有化，乘客量开始回升；

—随着政府大规模削减联邦开支，减少对公共事业的干预，公共交通行业在公有化过程中又出现运营成本大幅度上升、运营效率持续低下等问题，联邦政府又制定政策鼓励私营化，提倡竞争机制，政策的转变促成需求响应交通和共乘等辅助公共交通方式的兴起；

中国城市化的发展进程已形成私人交通（如步行、自行车、私家车、出租车）、公共交通（如公共汽车、地铁和轻轨）和共享交通（如租赁车、专车）等交通出行方式互相配合的综合交通服务网络。出行效率低是居民出行的核心痛点。

不同利益关系人对公共交通系统的关注因素

—进入21世纪后，联邦政府的公共交通政策更加均衡合理，综合考虑各种交通方式的实际运行效果，不再只注重资金投入而缺乏对整个城市交通系统的协调和管理。

公共交通行业的一个显著特点是满足高峰期上班族的出行需求，这就要求公共交通系统最大程度地完善线路、车辆和乘务员的配置，其运营效率低的主要原因是非高峰期的公共交通的资源不能得到充分利用。加上联邦政府的干预和管制，几乎剥夺了公共交通运营商的自主决定权。在美国公共交通行业相关利益关系人的游说活动下，国会通过《住房法》（1961）、《城市公共交通法》（UMTA，1964）、《国家公共交通扶助法》（NMTA，1974）、《地面交通援助法》（1978）等一系列的交通授权法和交通拨款法，开创了美国城市公共交通的新纪元。

美国城市公共交通行业从开始的私营到公有化，再到私营化发展，几经变革。但说到底，要提高公共交通行业的运营效率，关键因素不是运营商的所有权问题，而是能否营造出良性的竞争环境，竞争压力才能促使公共交通运营更为高效。

《公共交通载客能力与服务质量手册》是美国公共交通行业最综合的专业参考资料，手册在过去15年中已修订三次，划分公共交通方式（Transit Modes）的标准已从传统的按交通工具分类演变为按运输服务类型分类。巴士交通（Bus Transit）是美国最常用的公共交通方式，以非常灵活的方式、采用不同车型、在不同路权的道路和各种停靠站上提供服务；轨道交通（Rail Transit）包括多种技术、车辆尺寸和应用方法（地铁、轻轨、通勤和自动导轨交通，以及单轨、缆索和缆车等）；需求响应交通（Demand-Responsive Transit）以共乘方式运营在乘客要求的上下点之间灵活安排线路和时刻表的小中型巴士服务；共乘交通（Vanpool）采用小型巴士按共乘管理运营为特定人群人公共交通服务。

公共交通学者 王健

中国城市公共交通行业的发展与美国走过的历程似曾相识。随着国家经济体制的改革，城市人口数量剧增，出行需求不断增加，城市公共交通的供求矛盾开始显现，出行难也演变为城市化的社会问题之一，加上市场化带来的燃油等材料涨价，城市公共交通运营成本急剧增加，政府无力弥补巨大亏损，城市公共交通的发展陷入困境，学界普遍认为财政补贴是导致城市公共交通行业低效率的一个重要原因。

中国城市公共交通理论的基本概念不清，更没有法律定义，不同时期的官员们简单地按交通工具的服务对象划分公共交通和私人交通，并基于二分法来制定城市交通政策，例如，优先发展城市公共交通和限制私人交通需求。实际上，基于资源的共用程度可以细分城市公共交通为大容量公共交通（Mass Transit）和辅助公共交通服务（Paratransit Service），而为特定人群提供个性化出行需求服务的辅助公共交通与私人交通的区别也很模糊，几乎所有城市都存在大量的“非法运营”，它们在某种程度上大多可以归入辅助公共交通服务。美国法典将公共交通（Public Transportation）划分为固定线路线路服务（Fixed Route Service）与非固定线路的需求响应交通服务（Demand Response Service）两大类，中国法规则没有定义和管理后一类服务的规章。

把利用互联网平台提供的预定出行服务纳入需求响应交通管理，使公共交通具有个性化的服务特征。从历史上看，早期的需求响应交通被称为电招服务，乘客打电话给运营商，然后它们就调派车辆去接送乘客到达他们的目的地；近年来，需求响应交通已进化为一系列面向乘客的公共交通方式——灵活公共交通服务（其特征为共乘和固定线路），移动互联网技术为公共交通极度分散的乘客出行需求与车队管理提供高效率的撮合匹配，提高点到点的服务。需求响应交通和灵活公共交通服务的共同之处就是预订出行，可以是一个人初次出行的一次性预订，也可以是一种出行的多次预订，还可以是乘客在车上要求特定停靠点的预订。无论怎样，乘客的预订或服务要求都是需求响应交通有别于传统固定线路和固定时刻表服务的特征。需求响应交通的定义属性是灵活性，因而产生许多需求响应交通变型，既可以是人类服务机构为客户提供的专业运输服务，也可以作为固定轨道或巴士线路的接驳服务，它们的共同属性是没有固定线路和固定的时刻表，包括某种形式的个人旅行请求。此外，这些服务的灵活性程度也不尽相同，服务的群体也不尽相同，运营和性能特征也不尽相同。