农民工养老保险关系转移接续国际经验借鉴

陈建梅　鞠霄霄

[摘 要] 农民工养老保险关系转续的问题，对农民工的自身利益和社会稳定有着重大影响。目前，我国农民工养老保险转移接续存在养老保险统筹层次低，二元户籍制度的阻碍，养老保险信息化管理程度不高等问题。而在西方发达国家，养老保险转移接续已经有完善的法律制度、合理的缴费方式、科学分类的资金筹集方式。我国应提高养老保险统筹层次，落实二元户籍制度改革，建立全国联网的信息系统，加快提高转续技术手段，构建转续平台，更好地完成转续目标。

[关键词] 农民工；养老保险；转移接续；经验借鉴

[中图分类号] F230 [文献标识码] B

一、问题的提出

农民工养老保险关系转续的问题，对农民工的自身利益和社会稳定有着重大影响，使之成为城镇化过程中最重要的问题。农民工养老保险关系转续的顺利解决不仅意味着他们基本权利的实现，更是社会公平的重要体现（史威，2013）[1]。目前我国各地区农民工养老保险转移接续呈现出碎片化的状态，难以在全国形成统一的社会保障制度。因此建立高统筹层次的养老保险对接平台势在必行（李晓健，2013）[2]。要提高统筹层次，必须同步改革由户籍制度、转续信息系统组成的配套设施，以此来实现农民工养老保险关系在全国范围内的无障碍转移接续（吴宾，2014）[4]。

二、我国农民工养老保险转移接续存在的问题

（一）养老保险统筹层次低

我国城镇职工养老保险以省级为单位，而城乡居民养老保险以县级管理为主。我国现有2852个县级行政区划单位，表明我国有数以千计的统筹地区。统筹层次的低下，阻碍了各地区之间的横向调节，无疑成为了我国社会保障制度的碎片化的重要缘由。有的统筹地区间的基本养老保险缴费金额、待遇计发也存在差距。目前为止，已有28个省份建立了省级统筹的基本养老保险制度，但大部分仅止于制度或只是通过很小比例的调剂金而形成的部分统筹，只有北京、上海、天津等7个省（市、区）实现了养老金的省级统收统支。

（二）二元户籍制度的阻碍

户籍制度是影响农民工养老保险关系转续的根本因素。户籍制度改革多时，却没有改变其本质。《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》国发〔2014〕40号中提到有序推进农民工在城镇落户。进一步推进户籍制度改革，实施差别化落户政策，促进有条件有意愿、在城镇有稳定就业和住所（含租赁）的农民工及其随迁家属在城镇有序落户并依法平等享受城镇公共服务。从表面看来，户籍墙的显性功能已被弱化，通过城乡户口的区别制度来规定人口的自由流动，已经无法实现。但农民工在进入城市之后却不能享受到和市民同等的待遇，说明了户籍墙的隐性影响依旧存在。

（三）养老保险信息化管理程度不高

《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》的出台，成为农民工的政策保障，但涉及到具体操作层面，尤其是技术层面，仍存在诸如信息管理系统层次较低、养老保险信息不完善、管理手段相对落后等情况。追溯其原因，还是我国养老保险的属地化管理，各自为政的局面导致了信息系统的自成体系，未能形成统一的信息平台。加之过程繁琐、衔接不畅、工作人员工作量大，易导致信息的失真的种种问题，因此建立全国统一的养老保险信息库显得尤为重要。

三、发达国家养老保险转移接续的经验借鉴

西方国家在完善养老保险的过程中，累积了很多针对弱势群体的理论，这些理论都对我国农民工养老保险制度的完善提供了重要的知道方向。

（一）欧盟

1.完善的法律制度

欧盟颁布的1408/71法案（1971），《马斯特勒赫特条约》（1992）对流动人口的养老保险关系转续做出了规定。《欧共体574/72号条例》也为流动人口养老保险转续提供了依据和制度保障。这些政策的使用范围普遍较宽，其中，对欧盟各成员国间的流动就业做出了规定，避免了公民在别国参保导致的无法继续在原参保国参保。

2.制定欧盟层面上的养老保险政策计划

（1）相同的政策目标。2011年，欧盟理事会提出了“开放式协调机制”的共同目标，规定各成员国无论存在何种政策差异，其发展目标必须保证本国的老年人不被贫困所扰，并为所有国民提供多支柱养老保险制度。同时，为了保持养老金体制的安全和灵活，养老金负担结构也需调整，以此促进各区域间的利益平衡。

（2）统一的行动方针。总体目标确定后，各成员国为向其靠拢，需将其细化为适用本国的定量、定性指标。如建立“社会投资型”的养老金体制、改革养老金的筹集方式、规范养老金的运营监管，如此可以缓解赤字、夯实养老金根基。

（3）提交年度工作报告。各成员国可以在不偏离统一目标和行动方针的前提下主导本国的养老金改革走向，并结合国情规划本国的发展战略报告。主要包括：汇报改革进程、配套战略和改革建议、相关数据、可行性分析以及将遇到的阻碍，以便欧盟评估该国实现共同目标的策略。

（4）展开报告监管评估。报告提交后，欧盟委员会根据共同目标对其进行周期性监督。对各成员国提交的报告打分并根据其表现进行排名，评出“最佳政策实践”供成员国作为参考，可以促进各成员国之间的竞争合作，能够更好的对年度报告执行。

3.合理的缴费方式

（1）累计计算养老保险年限。《罗马条约》1408/71法案（1971）以及504法案（1974）都对跨区域流动中公民的累计养老保险缴费方法做出了规定。例如，参保人分别在四国参加了养老保险，总参保年数为40年，其中，在A国参保年数为13年，在B国参保年数为7年，在C国参保年数为11年，在D国参保年数9年。假设该参保人在四国40年后享有的养老金金额，分别为Al、A2、A3、A4，将其分别与在该国实际参保年数与总参保年数之比相乘，则其获得养老金总额：A1x13/40+A2x7/40+A3x11/40+A4x9/40。[5]endprint

（2）分段计算养老保险待遇。劳动者所获得的养老保险待遇是其在各成员国缴费年限之和，不能使养老金之和低于固定在一国工作的劳动者。同期相比，应与其一致（见表1）。

（3）按比例分别支付原则。欧盟统一规定，参保期要进行累计计算，凡是参保人有过缴费记录的成员国，都要负担参保人在该国的缴费期限内相应的养老金发放，一旦参保人达到该国的退休年龄，该国就进行发放。

（二）美国

1.社会保障法律法规健全

《社会保障法案》出台后，各州可据此为老年人、儿童、残疾人等弱势群体在生活上提供一定的保障，同时也为医疗卫生事业的完善和失业补助等法律的顺利实施夯实了基础。它并未将权利下放至各州，如此一来更加促进了美国实行统一的社会保险制度，不仅促进劳动者流动，还能保证养老保险关系转续的顺利进行。

2.实行统一的社会保障卡

美国1935年的4074号决定中提到，社会保障“账号”应覆盖每一位参保者。劳动者初参加工作时，就要申请其社会保障卡，而该卡的号码则伴随其一生。社会保障卡的使用促进了养老保险的良性发展，它不仅为政府掌握劳动者当地的工资收入提供了方便，更可根据参保人的缴税情况在其卡中进行积分，当参保人达到参保年限后，可凭卡直接领取养老金。[6]

3.科学分类资金筹集方式

美国是第一个采用税收方式征收社保基金的过年，其社会保障税主要分为4种：薪工税、失业保险税，铁路员工退职税和个体业主税。1937年开始征收的薪工税，主要为老年人筹集退休金；联邦失业税，是为各州实行的失业保险提供补助而征收；铁路员工退职税，是为铁路公司员工筹措退休费；个体业主税又称自营人员保险税，是为了除医生外的个体业主的老年、遗嘱、伤残及医院保险征收。

四、国外经验对我国的启示

（一）提高养老保险统筹层次

1.实施养老保险基础性待遇

为更好更靠的推进养老保险城乡统筹，我国可借鉴欧盟公民资格界定的办法。城乡户籍身份差别不能成为基础性待遇实施的障碍，而是应作出更加合理的公民资格认定办法，使公民跨区域流动可以享有同等的养老保险权利，有资格享受基础性养老待遇。

2.明确各统筹区域的权责

我国当前各省养老保险制度的设置尚未统一，导致了养老保险关系转续困难。农民工在流动过程中常常面对着转出地与转入地为保护自身利益而推卸责任的情况，这进一步加剧了养老保险关系转续难度。基于此，为推进省级养老保险统筹，应先实现省内制度、对象、标准的统一。欧盟的分段累计、比例支付的计发办法印证了其可行性。

3.城乡统筹缴费记录累加

缴费记录累加，是为了更好的实现农民工在流动过程中的无差别转续，账户资金可全额转移，缴费的工资基数和年限可以直接换算。尚未参加“城居保”的可划入城镇职工养老保险；已参加“城居保”的，扣除其领取部分，一次性支付给本人。

（二）落实二元户籍制度改革

1.深化“迁徙自由化”的观念

农民工的迁徙以机构不仅是为了基本生存，更多是为了更高的自我追求，他们更需要的是身份被认可，而不是表面上的身份转变。仅仅将重点放点户籍的表面化改革上并不能吸引他们，因此为了解决户籍问题，应将“城镇化”定义为“迁徙自由”，才能更好的引导户籍制度改革。

2.创造“城乡发展一体化”的改革环境

第一，加快完善城乡一体化。政府要起到主导作用，合理制定收入分配公共财政制度，有意识的将国民财富再分配、公共资源配置和公共财政投资向农村倾斜，形成工农互惠的城乡关系，为一体化提供经济基础。第二，优化城镇布局体系。首先做到放宽对大城市周边的中小城市落户的限制，此举可以一定程度上减轻户籍制度对人口流动的限制。逐步形成以大城市为核心、中等城市为骨干、小城镇为依托的城镇体系。

3.法制化的改革过程

首先，迁徙自由权入宪。随着我国各地开展户籍改革，公民的自由迁徙已成为必然。只有通过宪法的保障，才能使我国公民的自由迁徙从根本上得到保证，使农民工拜托户籍的限制，实现市民化。[7]

其次，制定迁徙自由法。得到了宪法的保障，可在全国范围内选定地区进行试点。通过实践制定出合理的地方性法规，并经过实践检验后，应制定《公民迁徙法》来保证迁徙的自由进行。

（三）建立全国联网的信息系统

1.建立全国统一的网络平台

由于养老保险系统的数据有着量大、繁杂的特征，而其准确性又起到重要作用，因此必须建立一个统一平台使这些数据无障碍共享。这个平台可以根据换算公式对相关数据进行计算、处理，使原本繁杂的养老保险核算更简单、更专业、更准确。

2.设置合理的统筹层次

在全国范围内建立养老保险各项业务办理的信息网络，该网络可以以部、省、市三级为支撑，以金保工程为依托，优化核算过程、理顺前台业务，最大程度的避免资源浪费。

3.建立统一的社会保障卡

实现在全省范围内的推行一卡通，必须加大社保领域的投入，逐步实现全国的信息联网。只有提高社保部门信息化队伍的整体素质，才能保证数据安全，为统一的信息平台奠定基础。农民工在流动就业时，在达到领取养老金的条件后，可根据分段计算的养老金计发办法，将参保人的养老金按照各地标准存入各自养老保险关系所在地，存入社保卡。

[参 考 文 献]

[1]史威.农民工养老保险转移接续的主要困境和对策[J].农村经济，2013：279

[2]李晓健.浅谈我国农民工养老保险转移接续问题[J].财会金融，2013

[3]罗静，沙智慧.农民工基本养老保险关系转移接续机制研究[J].经济体制改革，2012：81-85

[4]吴宾.城镇化背景下农民工养老保险转移接续影响因素与对策研究[J].安徽农业大学学报，2014：94-99

[5]罗静，匡敏.国内外养老保险关系转移接续经验借鉴[J].社会保障研究，2011：43-49

[6]张蕊.农民工养老保险转移接续机制的完善[J].法学研究，2012

[责任编辑：刘玉梅]endprint