民政领域政府购买服务的风险与防范研究

唐政秋

民政领域政府购买服务的风险与防范研究

唐政秋

在全面深化改革的时代背景下，推进民政领域政府购买公共服务，构建政社合作的多元治理机制，进一步保障民生、民权、民利，已经成为从中央到地方各级政府的普遍共识。政府以及民政部门在购买服务活动中，必然会遇到各种不确定性事件即风险，这些事件将影响政府购买公共服务的效率和效果，影响政府转变社会治理方式目标的实现。如果不能构建有效的风险防范机制，民政领域政府购买服务就可能成为一个问题多发领域。我们必须识别、评估民政领域政府购买服务过程中蕴含的风险和不确定性，力求有效规避风险，实现民政领域政府购买服务的健康发展。

一、民政领域政府购买服务存在的风险

（一）设计项目阶段存在的风险

购买服务项目的设计要求相关政府和民政部门工作人员具有充足的专业能力和购买经验。然而现实是我国目前民政领域政府特别是县市、乡镇街道政府购买公共服务的实践不足，不仅经验累积尚浅，且缺乏统一的程序规范和制度安排。如果设计项目不当，不仅可能导致政府履行职能出现新的“缺位”或“越位”，而且可能导致财政性资金浪费、社会公众需求无法满足、保障基本民生的公共服务目标无法实现。

（二）预算编报阶段存在的风险

1. 核定购买服务支出的风险。民政领域政府购买公共服务的成本或支出核算复杂且困难，既要核算招标价款、人工费用、监督费用等显性成本，也要计算机会成本、不确定成本等隐性成本。由于公共服务具有不同于工程、货物的特性，不同类的公共服务项目没有可比性，同时相关规定抽象、操作性不够，因此，核定公共服务价格存在较大的自由空间，定价风险致使公共服务外包后政府的支出可能不降反升，不仅造成财政资金的浪费，也将挫伤政府购买服务的积极性。

2. 政府信息公开不对称的风险。

一是信息公开不主动，民政部门如果没有主动向社会公布购买服务过程和程序，或没有定时地向公众公布购买公共服务的资金及其流向，对公众依法提出公开政府购买信息的申请不理睬或不及时回复，将损害政府的威信，侵犯公众知情权，也容易引发行政诉讼；二是信息公开不充分，政府和民政部门如果有选择地向公众公布所购买公共服务的信息，易导致购买与需求不一致，有可能导致公众“被服务”。

（三）组织购买阶段存在的风险

1. 竞争性缺乏的风险。一方面，我国目前大部分社会组织在资金、专业人才、管理经验等存在严重不足，资源募集能力薄弱，不具备提供大规模优质公共服务的能力，缺乏应有的独立性和竞争力，导致社会组织缺乏足够的谈判能力，购买成为单向度合作行为；另一方面，政府和民政部门可能出于节约行政成本的考虑直接指定一家可靠的社会组织甚至是其隶属的社会组织达成购买协议，或者在招标文件中人为设置相关条件排除其他竞标者，都将导致购买服务竞争性缺乏。

2. 招投标中的风险。包括：一是政府寻租的风险。在邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价等购买方式中，购买主体的自由裁量权很大，意味着产生腐败的空间也在加大，受贿、吃回扣、虚报价格以及少数负责购买的政府工作人员和社会组织共谋赚取差价等各种不法行为，都可能产生。二是选择性招标、非法串标的风险。实践中，各地一般采取类似政府采购工程和货物的办法，由民政部门委托或指定的招投标公司进行公开招标，有的政府和民政部门为了让有政府背景的社会组织或自家中意的社会组织中标，往往“量身定做”招标文件，实施选择性招标；非法串标常见于工程建设招投标领域，随着民政领域政府购买服务的快速兴起，现实中，既可能是投标者之间串标，也可能出现购买主体与参与投标的社会组织串标。

3. 社会组织道德缺失的风险。为了能够在竞争性购买中取胜，有的社会组织虚构资质或利用低价竞争来夺标，甚至不惜通过行贿等方式获得项目，这不仅扰乱竞争秩序，而且使政府购买做出“逆向选择”。

（四）合同管理阶段存在的风险

1. 合同签订和履行存在的风险。购买双方签订的合同可能有漏洞或条款有歧义， 或政府尽量压低服务购买资金，容易引发合同履行争议和冲突，降低公共服务质量，为合同监管、绩效评价留下隐患。

2. 资金支付风险。现实中，作为购买主体的政府和民政部门往往处于强势地位，加上资金审批程序环节较多，可能使资金不能按合同约定的时间或数额支付。

3. 公共服务劣质的风险。有些承接主体内部管理混乱，在提供公共服务的过程中忽视公共利益，片面追求经济效益，服务质量与服务标准不符合购买合同约定。

4. 合同监管失效的风险。民政领域公共服务的社会化生产才刚刚起步，公共服务质量标准量化困难，加上政府和民政部门缺乏有效的合同监管机制，有关公共服务监管的实践经验及技术能力不足，在管理监督合同履行实施上难以做到科学合理。

（五）绩效评价阶段存在的风险

我们在相关调查中发现，许多民政部门的购买服务都没有将绩效评价纳入，有的就是采用单一的传统做法，即由服务对象打分。民政领域政府购买服务的绩效评价是一项复杂的系统工作，其评价对象主要是公共服务，而社会组织提供的公共服务能够产生长远的社会效益，因此仅仅依靠一般绩效评价所采用的量化的评价指标就不能客观地反映项目的实施效果。如此复杂且难以量化的指标，如何获得真实的评价信息、如何确定各指标的权重，这些技术难题都尚未克服。

二、防范民政领域政府购买服务风险的路径选择

民政领域政府购买服务风险的存在具有必然性，我们既不能置风险于不顾，也不能因噎废食。最根本的是，政府和民政部门应加强对风险的认识和监控，确立以公共责任为核心、政府和民政部门为主体、社会组织与公众共同参与的风险防范机制，积极主动防范和规避风险。

（一）以法治思维和法治方式防范民政领域政府购买服务风险

法治不仅是执政党治国理政的基本方式，也是推进国家治理体系和治理方式现代化的重要手段。为了防范民政领域政府购买服务中存在的各种风险，必须从健全相关立法入手，发挥法治的重要作用，保障民政领域政府购买服务在法治轨道上前进。民政领域政府购买公共服务，相关法律制度建设包括实体规则和程序规则两个方面，都还很薄弱，目前仍然缺乏全国性的法律和法规，主要是规范性文件和政策，缺乏普遍有效的刚性约束。

1. 积极开展政府购买服务的立法，提升立法层次，将《政府购买服务管理办法（暂行）》上升为法律或行政法规，并修订、完善国家财政与税收的相关法律规定。

2. 地方政府应积极制定政府购买服务的具体实施办法以及政府购买、预算管理、会计处理、税收优惠等地方性法规，明确民政领域政府购买服务的范围和购买目录，明确民政领域政府购买服务的具体规则和操作细则，给地方民政部门开展购买服务提供具体、明确指引。

3. 各级地方民政部门应大胆探索、积极创新，结合本部门实际制定购买服务具体办法，确立预算编制、项目申报、组织购买、资质审核、合同签订、履约监管、绩效评估、经费支付等规范化购买流程，逐步形成具有民政特色的专业化制度体系。

（二）创新管理，加快培育和发展社会组织

培育和发展社会组织，除了建立各类社会组织孵化基地，着力引导、培育社会需求旺盛、服务潜力大的公益类社会组织等途径外，通过创新管理方式，推进社会组织发展，为它们承接公共服务创造良好的环境和平台，既是推进政府购买服务的重要一环，也是防范政府购买服务风险的有效路径之一。包括：

1. 加快政府职能转变，为社会组织的发展提供更大空间。

2. 加快社会组织去行政化进程。政府部门设立的社会组织必须与政府部门脱钩，人、财、物要分开，依附性社会组织必须尽快“断奶”，推向市场，参与竞争。只有这样，才能有效避免政府购买行为“内部化”现象。

3. 出台鼓励购买服务的财政税收政策法规，为社会组织提供资金支持。

4. 提升社会组织的道德责任意识。通过建立社会组织诚信档案、制订社会组织自律与诚信建设评估指标体系、加强教育培训、指导社会组织健全各项制度和完善法人治理结构等加强社会组织诚信建设和能力建设。

（三）结合国情以及民政领域公共服务实际，健全购买服务的法定程序

一方面应结合民政领域公共服务的特点，吸收近几年购买服务的经验，通过立法统一民政领域政府购买服务的程序，从制度上完善政府购买公共服务的操作规范，为民政领域政府购买公共服务提供明确的法定程序和操作流程。另一方面，对购买程序的每一个流程都要尽可能细化、优化，要针对容易出现漏洞或风险的地方制订强有力的预防措施，特别要制定明确、具体的公共服务招投标程序，要明确每一个流程、环节的时限要求，如资金支付的时限以及违约责任，同时，应通过立法保证购买流程的信息公开、过程透明，使政府购买服务真正体现公开、公平、公正原则。

（四）全面、切实推行信息公开，保障社会组织和公众的知情权

“阳光是最好的防腐剂”。要防范“竞争性不足”，甚至选择性招标、非法串标、寻租等风险，必须全面、切实推行信息公开制度，必须主动、及时、全面公开购买服务的信息，严禁转包行为和暗箱操作。要建立健全购买服务信息平台，政府和民政部门要依职权主动通过政府门户网站、政府采购网站等信息平台及时向社会发布预算资金、招投标需求、进度等信息，公开政府购买服务目录、资格预审信息、评标机制、竞标过程、中标结果、承接主体资质及绩效评价结果等，确保购买服务公开、公正，确保社会公众的知情权，确保具备条件的社会组织等社会力量平等参与竞争。

（五）完善绩效评价体系，强化以合同履约管理为核心的购买服务全过程管理

一是要重视和强化合同履约管理，推进合同管理动态化和全程化。加强对购买服务全过程的管理，包括合同的签订、执行、资金支付、服务质量、监督及绩效评价等环节。可以通过引进专业的管理人员和管理技术提高对合同的管理能力，保证公共服务的承接主体能够提供符合标准的服务。二是要构建和完善符合民政领域公共服务特点的绩效评价体系。科学设定评价指标和评价方法，建立由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性绩效评价机制，对合同履约情况进行验收，并对购买服务预算、购买服务项目数量、质量等进行考核评价。要积极推进由专业的第三方对购买的服务项目进行全程绩效评估，力求绩效评价全面、客观、科学，并作为以后选择承接主体的重要依据。

（六）建立规范、严格、多元的监督体系和社会组织承接公共服务的退出机制

必须建立规范、严格、多元的监督体系，对服务项目的申请、评审、立项、招标、签约、实施、调整、支付、结项、验收、评估等一系列环节实施动态监管。首先，要制定完善的服务项目监督制度。其次，要建立全方位、多元化监督机制，将外部监督与内部监督有机结合起来。外部监督方面，要积极引入如会计事务所、律师事务所、审计事务所、专业调查公司等独立的第三方监督机构；要充分发挥社会公众监督、媒体监督等社会监督的作用，引导社会公众尤其是服务对象对服务项目的质量进行监管。内部监督方面，一方面民政部门要会同财政、监察、审计等部门建立完善的监督机制，明确各部门的监管职责，对政府购买服务的全过程进行监督。另一方面要配合工商管理以及社会组织主管部门将承接政府购买服务行为纳入年检、评估、执法等监管体系。再次，规范、严格、多元的监督体系，不仅包括对承接主体服务过程与服务质量的监督，也应包括对政府和民政部门的监督。政府和民政部门不能利用强大的行政力量规避自身的法律责任和接受监督的义务。

完善的监督体系还应当包括不诚信行为的惩罚机制和责任追究机制。其中，应当建立政府购买公共服务的退出机制，为终止政府、民政部门与社会组织等的合作提供依据和规范，保证退出行为有章可循、有据可依。

（作者单位：长沙市民政职业技术学院）