宁海“36条”:将村级小微权力关进制度笼子

王杰秀 闫晓英 李玉玲

宁海“36条”:将村级小微权力关进制度笼子

王杰秀 闫晓英 李玉玲

为更好地破解农村基层民主发展困境，浙江省宁波市宁海县以系统制度建设和适度减权为切入点，通过全面梳理村级组织和村干部权力事项，制定了村级权力清单“36条”（以下简称“36条”）。“36条”的实施，有效规范了村级权力运行，有效促进了农村基层治理和党风廉政建设。

一、“36条”出台的背景

宁海县位于浙江省东部沿海，县域总面积1843平方公里，总人口为63万。宁海县经济发达，2014年生产总值409.8亿元，财政总收入65.6亿元。但由于宗族观念较重、基层党组织作用未充分发挥等原因，农村基层民主制度建设进展缓慢，村级治理困难重重。

民主选举方面，表现最突出的是贿选现象较严重。在宗族意识较浓的村庄，竞选村干部不仅能给个人、家族带来“面子”和权力，更重要的是附着于权力之上的经济利益（近几年，行政村最多时可得到各级政府高达上千万元的涉农资金扶持）。所以，一些村在换届选举中，经常会出现宗族势力或黑势力把持或操纵选举的现象，对村民投票进行干预和控制，破坏民主选举的客观性和公正性。民主决策方面，部分村干部在执行村务和重大事务管理中违反相关制度规定，搞“一言堂”，暗箱操作，在村级治理中存在大量的越位、缺位以及选择性执行问题。如一些村干部不遵守财务支出程序规则，缺乏商议、操作不规范，滋生了贪污腐败。2010—2013年，全县共查处党员干部违反廉洁履职的经济类案件161件，其中村干部违法违纪的案件达102件，约占总数的2/3，给老百姓的观感是“苍蝇扑面”。民主管理方面，当选后有些村干部对权力缺乏正确的认识，存在传统的皇权思想，“一朝权在手，就来把令行”。村级重大事项不征求村委会成员意见，重大支出不经村委员讨论，管理较混乱。民主监督方面，一些村级党组织不健全，党内监督无力。村务公开要么不公开，要么公开内容不实、项目不细，村民“雾里看花”，无法有效实施监督，致使村级组织公信力弱、信访案件增多。2013年，宁海县（18个村）一乡镇信访量达198起，平均每个村10起左右。

二、“36条”的主要内容

为解决村民自治实践和村级治理所面临的一系列制度困境，2014年2月，宁海县委、县政府结合群众路线教育实践活动和中央关于权力清单制度改革的相关要求，制订了村级小微权力清单“36条”。这“36条”明确了村级组织和村干部职责权限，建立了规范化运作流程，强化过程监管控制，完善配套管理制度，构建起决策权、执行权、监督权相互制约、相互协调的权力运行体系。

（一）厘清权力边界，科学编制清单。2014年初，宁海县纪委统筹协调县组织部、法制办、公安局、民政局等20多个涉农部门，深入乡镇和村庄，广泛听取干部群众意见建议，通过多次论证、协商，将涉及村级重大事项的权力进行清理、归纳与总结，颁布《宁海县村务工作权力清单36条》，其中涉及村级重大决策、项目招投标管理、村级财务管理、阳光村务以及集体资产资源处置等村级公共权力事项19项，涉及宅基地申请、救助救灾款申请、用章管理、计划生育服务以及服务村民其他事项等便民服务权力17项，基本涵盖村级组织和村干部行使村务权力的全部内容。

（二）健全管理制度，规范权力运行。为推进“36条”规范运行，宁海县委印发《关于推进农村“小微权力”规范运行的意见》以及《关于深化〈宁海县村级权力清单三十六条〉的意见》等政策，并编制出台《农村小微权力运行操作规程》等规范文件。围绕“36条”需要重点规范的村级权力事项，按照工作步骤设置每项事务的操作环节，绘制下发具体权力行使流程图45张，明确每项村务工作的事项名称、具体实施的责任主体、权力事项的来由依据、权力运行的操作流程、运行过程的公开公示、违反规定的追究办法六方面内容，使村干部和村民群众有图可索、照单办事，有效避免权力滥用、暗箱操作等弊端。

（三）强化监督问责，确保廉洁履职。宁海县积极构建上级党委、政府监督—村监会监督—村（社）群众监督有机统一的三级监督体系。在上级党委、政府监督层面，宁海县印发《农村干部违反廉洁履职若干规定责任追究办法（试行）》等制度，详细界定了村干部违反工作纪律、民主决策、民主管理以及移风易俗等56项责任追究的行为，细化责任追究的标准，并配套实施扣发固定报酬、养老保险和绩效考核奖等经济手段，从严追究村干部违规违纪责任，为“36条”的实施提供纪律保障。同时，各乡镇（街道）通过建立健全重大村务工作审核制、村干部重大事项报告制、村务工作督查制等制度体系，不断加大对村干部的监督管理力度，规范村级事务办理。在村监会监督层面，明确村监会是村务监督专门组织，强化村监会对村“三务”公开的监督、对村级事务运行的监督以及对村级工程项目的监督。在村（社）群众监督层面，扎实推进阳光村务工程，积极探索“网络+传统”模式的村务公开办法，投资200余万元建成宁海“阳光村务网”和数字电视公开平台，让群众通过电视或手机等方式就可查询到村级事务办理情况。

宁海县村务工作权力清单36条

一、村级重大决策事项

1. 村级重大事项“五议决策法”流程图

二、村级招投标管理事项

2. 物资、服务采购流程图

3. 微型工程流程图

4. 中小型工程流程图

5. 大型工程流程图

三、村级财务管理事项

6. 财务开支流程图

7. 出纳现金支取流程图

8. 非村干部工资报酬发放流程图

9. 招待费支出流程图

四、村级工作人员任用事项

10. 团、妇、民兵组织人员任用流程图

11. 治调、计生等其它工作人员任用流程图

12. 文书、出纳（报账员）任用流程图

13. 临时用人、用工流程图

五、阳光村务事项

14. 党务公开流程图

15. 村务公开流程图

16. 财务公开流程图

六、村级集体资产资源处置事项

17. 集体资产资源处置流程图

18. 财产物资管理流程图

19. 集体土地征收及征收款发放流程图

七、村民宅基地申请事项

20. 农村宅基地审批流程图

八、村民救助救灾款申请事项

21. 低保（五保）申请流程图

22. 救灾、救济款物发放流程图

23. 办理被征地农民养老保障流程图

24. 大病救助申请流程图

25. 党内关爱基金申领流程图

九、村民用章管理事项

26. 印章管理流程图

27. 户籍迁移流程图

28. 分户手续证明流程图

29. 殡葬管理流程图

30. 水、电开户申请流程图

十、计划生育服务事项

31. 计划生育办证流程图

32. 流动人口婚育证明办理流程图

33. 计划生育家庭奖励扶助金发放流程图

十一、服务村民其他事项

34. 入党申请流程图

35. 党员组织关系迁转流程图

36. 矛盾纠纷调解流程图

（四）加大宣传力度，营造实施氛围。一是全民发动深入宣传。通过县级各类传统媒体和新媒体不间断地推出“36条”及其典型案例的专题，广泛宣传“36条”的内容和意义。二是以考促学，考训结合。结合全县“走村不落户、群众考干部”活动，组织全县乡镇（街道）联村干部参加“36条”专题培训，组织5万余人次基层党员干部参加集中学习会、招投标现场会、项目变更听证会以及村务知识考试等活动，不断增强干部群众对“36条”的认知度。三是进村入户广泛宣传。组织联村干部进村入户向群众宣讲“36条”，发放口袋读本、漫画图册和监督案例。积极引导全县427个村（社）通过村民代表会议将“36条”纳入村民自治章程，成为有约束力的村内“行政法”，全面激发群众践行“36条”的热情。

岔路镇湖头村村民正在观看村级权力清单三十六条宣传挂图

三、“36条”实施的初步成效

“36条”的全面实施，将村级小微权力关进了制度笼子，给基层干部群众带来了“为民、务实、清廉”的新风，取得了初步治理效果。

（一）职权运行更加公开透明。“36条”对各项权力的边界、各职能部门和不同岗位的职权与责任进行了明确的界定，厘清了层级之间、部门之间的职责关系，解决了多年来群众反映强烈的部门职责交叉、相互推诿扯皮等问题。权力的规范有序运行，使得村里大小事务都在阳光下运作，避免了群众对村干部的无端猜疑和误解。今年一季度，宁海县共收到信访件169件，其中针对村干部违纪的信访举报是54件，初信初访只有19件，同比下降了51%。在19件信件中，发生在“36条”实施后的只有6件，即涉及农村干部廉洁自律方面的初信初访同比下降80%以上，干群关系趋于和谐。

（二）村级治理结构和机制得到优化。宁海“36条”权力清单改革，改变了原有自上而下人治监管的制度办法，建立了自下而上和自上而下相结合的、公开透明的、群众广泛参与的制度保障，提升了乡村治理能力。同时，权力清单制度也使村级公共权力从理念上的规范走向运行中的规范，村民参与监督公共事务的途径得到保障，村民能真正以村庄治理主体的身份，参与到公共事务的讨论、决策、管理和监督等各个环节，增加了其公民意识和责任意识。

（三）监督问责更加精准。在监督程序上，变被动监督为主动监督。“36条”规定了哪些事项需要监督以及如何监督，给村务监督指明了方向，也给村监会监督履职“撑起了腰杆”。在监督内容上，变单一监督为全面监督。原来村监会主任主要监督财务管理，而现在决策议事、项目推进、村级组织人员任用等事项都需要村监会监督。在监督方式上，变事后监督为事前、事中和事后全程监督。如村级工程，按照“36条”规定，村监会从工程立项决策，到工程招标、设计变更、质量把关验收，再到工程款拨付，要进行全过程监督。

（四）公共服务更加高效便捷。

“36条”的实施，督促村干部更好地向群众提供公共服务，加快推进服务型政府建设。群众办事只要按照要求一次性提供相关资料，剩余工作由村干部来做，杜绝了“中梗阻”现象，解决了服务群众利益“最后一公里”问题。而且，群众可以对照流程图，直观明了地知晓事务办理的具体步骤、时间期限，并享有一次性告知、限时答复、按时办结等权利，知情权和监督权得到了有效保障。

四、思考与启示

村级治理是社会治理的重点和难点，借鉴宁海县推进村级治理改革的经验做法，进一步加强和创新村级治理，发展基层民主制度，需要从法治化建设、制度及执行力创新、协商民主推进以及治理文化转变等几个方面加以推进和完善。

（一）法治化建设是推进村级治理能力建设的重要基础。党的十八届四中全会指出“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”。村级治理是我国法治建设的基础，是实践软硬兼施结构治理模式的公共区域。但当前我国村级治理法治化进程中，还存在着“法治为形、人治为实”，情、理、法多元规则并存以及依法治村的理念尚未深入民心等问题。推进村级治理法治建设，应加强“硬法”和“软法”相结合的基层治理架构。一是依法治村，从国家层面看，应该加强村级治理领域法治研究和立法工作，加强相关法律的修订完善，适时制定出台新的法律法规。依法推行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，推动农村基层治理法治化。发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用，增强基层干部法治观念、法治为民的意识，提高依法办事能力。二是以约治村。村规民约作为介于法律与道德之间“准法”的自治规范，是全体村民共同意志的载体，是村民自治的表现。宁海县采取法律顾问服务模式，对村民自治章程和村规民约的制订和修订等事项进行指导，确保村规民约的合法性，为我们提供了借鉴。各地村规民约的制订和实施，应按照相关法规要求，严格按照法定程序制定和修改，以确保村规民约的权威性和执行力。建立市、县统一规范的村规民约合法性审查体系，提高村规民约的“立法”水平。同时，各村也应根据本村特点，突出各自重点，彰显本地特色。村规民约的制订，还需要积极引导村民积极参与，使制定、修订的过程成为党员干部群众普及法律知识的过程、学法尊法的过程，增强村民的法治水平。

（二）制度优化及其执行力是推进村级治理能力建设的有力保障。制度具有根本性、全局性、长远性作用，村级治理需要优化、完善的制度保驾护航。但由于制度不健全，目前我国大部分村级建设和发展仍习惯于人情化、弹性化，权威、妥协以及舆论压力仍是推动各项工作施行的主要方式。宁海县通过全面清权、科学确权、规范用权、严格控权，以及多项保障权力清单改革的可操作性制度，明确权力清单具体举措、责任单位、责任领导和完成时限，深化基层民主发展，为我国村级治理提供了可借鉴、可复制、可推广的经验做法。由此，在现代村级治理现代化发展中，制度建设及其创新要“全面清权”：按照“职权法定、权责一致”的原则，全面梳理村级各项职权。要“科学确权”：清晰划定权力边界，合理界定村委会与村党支部、村代会之间权责分工，实现各司其责。要“规范用权”：健全村级民主议事制度，落实村务公开和民主管理，对于本社区重大事项，遵循决议公开、实施结果公开，接受本社区居民监督，让权力在阳光下运行。要“严格控权”：把遵守法律、依规办事、民主治村各项制度的落实情况，作为考察村干部、评价村党组织、村代会、村委会的重要指标和条件，以教育引导村干部切实增强规则意识，增强推进村民自治的自觉性和有效性。

（三）协商民主是推进村级治理能力建设的有效选择。党的十八届三中全会要求“开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化”。但当前我国协商民主多数情况是“议不起来”或“议而不决”，出现了“事难议，议难决，决难行”等民主阻滞现象。在村级治理中推进协商民主，必须建立一个让基层群众、组织和社区等利益相关方能够表达意见、协商讨论的制度化平台，如宁海探索推出的“聊天长廊”“乡贤议事会”等“一聊一议”议事会制度，推动基层党员干部“零距离”收集民意、听取民声、调处民事，取得了积极效果。实践中，协商民主的推进，应注重发挥协商的主体、内容、形式以及协商结果的效力。首先，应以选举民主为前提和基础，加强协商民主与选举民主相结合。其次，保障参与主体的平等化，即充分尊重民意，强调村民参与社会治理的主体地位，培育村民的自主性、责任性和参与性。第三，应以程序设计规范协商民主，即议事讨论的规则。比如，如何保证每位代表平等地表达意见、开展协商辩论的具体程序如何设计、表决机制的运用方式怎样等等。

（四）治理文化是推进村级治理能力建设的软实力。农村多元的文化营造了村级治理的基本环境，并影响着社会治理的效能。作为一种对秩序安排和规则意识追求的软实力，治理文化间接地影响着社会体制的调控过程。宁海县通过强化宣传，营造权力清单改革的浓厚氛围，形成“按清单办事、依规范用权”的社会共识，对发展农村基层民主、规范村级治理有很强的借鉴意义。要转变村干部的观念。“为官一任，服务一方”，将权力意志转变为服务意识，更好地为村民服务。加强与村民的沟通和协商，畅通沟通渠道，了解和分析村民意愿，促进干群关系和谐。要提升村民对村级事务的关注度、参与度。村级治理的根本是基于全体村民共同价值观的形成。推进村级治理现代化，应建立健全村级公共权力事项监督以及便民服务事项的制度安排，形成村民共同遵守的行动准则或办事规程。要持续加强民主、法制教育，促进包括村干部在内的全体村民知法、学法、守法、用法，稳步推进农村民主、法制进程。

（作者单位：民政部政策研究中心）