做好政府购买民政公共服务的对策和建议

吴旭军

做好政府购买民政公共服务的对策和建议

吴旭军

实施民政领域政府购买公共服务，对于全面深化改革，加快政府职能转变，推进民政事业专业化、市场化发展具有重要意义。安徽省在实践和制度创设方面，相继出台了一系列政策文件，组织实施了一批购买服务项目，为政府购买公共服务积累了宝贵经验。同时，也存在着政府职能转变进程缓慢，公共服务有效供给不足，运行机制有待完善，社会组织发展良莠不齐，绩效评估机制不健全等问题。要解决这些问题，需要采取有效的策略与措施，切实推进政府购买民政公共服务。

一、转变政府施政理念，强化公共服务职能

（一）转变政府治理理念。一是要确立多元共治合作理念，实现“传统管理思维”向“现代治理逻辑”转变。要理顺政府与社会的职能关系，将社会力量置于重要的合作伙伴位置，发挥政府与社会力量各自的功能优势，相互弥补、相得益彰，形成多元公共服务供给格局。二是要确立契约理念，实现“柔性控制”向“刚性约束”转变。政府与社会力量在购买服务过程中是平等的契约合作关系，政府确定购买内容和标准并承担监管责任，承接主体依约享有权利并承担义务，尽可能减少双方责任关系的随意性，增强刚性约束。

（二）准确定位政府职能。各级民政部门要承担起公共服务购买的规划责任、支出责任，负责制定科学的购买政策、购买规则与实施标准，严格执行公共服务采购的法律法规。要建立购买主体和承接主体之间的契约关系，在招标或协商的基础上确定服务供应标准、资金来源、服务质量的条款和条件，并建立绩效评价标准。此外，政府要监督社会组织与企业提供公共服务的价格与质量，对公共服务的结果进行监督和评估，防止低效率和欺诈行为。

（三）完善工作机制与协调机制。要健全政府统一领导、各部门协同参与的工作协调机制。财政部门要负责健全公共服务政府采购制度，建立专门科目，落实预算资金，制定政府购买公共服务目录；社会工作和社会管理部门负责制定承接主体的资质条件，发布承接政府服务的社会组织名录；相关职能部门负责实施购买行为，对各类组织提供的公共服务进行监督和验收。在不增加人员和编制的前提下，可以考虑在省级民政主管部门设立政府购买民政公共服务管理机构，与民政财务处室一个机构两块牌子，负责民政公共服务购买工作，市、县依此健全相应主管机构。

二、科学设定购买服务标准，逐步拓展购买服务范围

（一）合理确定购买服务的判定标准。具体判定标准大致可从以下三个方面加以分析：一是成本效益分析，将需要采购的公共服务成本与政府自己提供服务的成本进行比较。二是服务性质分析，属于政府核心职能的公共服务不适用于外包方式，一些质量难以衡量的公共服务也以政府直接提供为好。三是价值观分析，若社会力量提供服务可能有损公众利益、显失公平，则该项公共服务应由政府直接提供。

（二）不断拓展购买服务的范围和规模。各级民政部门应按照突出公共性和公益性原则，逐步扩大承接政府购买服务的范围和规模，在不断探索的基础上，逐步建立较为完善的民政领域政府购买服务管理体系。一方面，明确政府购买的服务种类、性质和内容，将养老助残、困弱群体帮扶、社区服务、社会救助、技术培训等方面列为重点领域。另一方面，循序渐进，分类推进，动态调整，有步骤渐次地拓展公共服务领域。

三、建立合理的定价机制，提高财政资金使用效率

（一）科学合理地确定购买公共服务事项的经费标准。合理把握各类公共服务事项的价格标准，以有效控制购买公共服务的成本，提高公共财政资金的使用效率。既要考虑服务事项的性质、服务事项的工作量、服务事项所需的知识与技术，还要结合不同地区不同时期的物价水平、生活水平、居民的收入状况、财政支付能力以及考虑市场发展情况等等，全面权衡各项因素进行综合定价。

（二）定价的基本原则。在具体定价过程中，可以采取分类分级定价策略，遵循以下基本原则：（1）不以营利为目标，重在保护消费者的利益，突出购买服务的公共性和公益性；（2）发挥价格机制的作用，重在引导公共服务健康发展；（3）适当维护公共服务供应者的利益，以损益平衡或微利为标准；（4）公共服务的购买总价应在地方财力可承受范围内，体现量力而行，通过政府年度预算加以控制。

四、健全政府购买服务运行机制，促进购买服务规范化、常态化

（一）建立公开、透明、规范的操作流程。着力考虑五个步骤：各级民政部门制定年度预算；财政部门批准年度预算；民政部门委托采购中心负责；采购中心按照政府采购法要求，采用公开招标或邀请招标等方式进行采购；对承接政府公共服务的主体进行绩效合同管理。

（二）发展多元化的购买机制。

积极发展以竞争性购买为主的多元化公共服务购买模式。按照公开、公平、公正原则，及时、充分向社会公布购买的服务项目、内容以及对承接主体的要求和绩效评价标准等信息，积极发展公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价等多元化的政府购买公共服务方式。根据公共服务的特点丰富政府购买形式，对市场竞争性强的民政公共服务采取公开招标统一支付；对困弱群体帮扶等服务提供家政服务券，由服务对象自主选择供给主体；对职业教育、医疗卫生等公共服务可提供财政补贴予以购买。

（三）完善预算管理制度和政府采购制度。积极争取将现行的政府向社会组织购买服务中分散的财力投入纳入到公共财政体系中，以此来促进政府购买公共服务机制的建立；也可从民政部门留用的彩票公益金中安排资金，用于购买社会组织公共服务。完善民政领域政府购买公共服务的财务管理办法，制定将购买公共服务纳入政府采购的具体条件、程序和监督管理办法。

五、扶持发展社会组织，营造公平竞争的市场环境

（一）加快培育与发展社会组织。加快培育一批独立公正、行为规范、运作有序、公信力强、适应社会主义市场经济发展要求的社会组织。重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。统筹利用现有公共服务设施，以适当方式为社会组织开展服务创造必要条件，大力支持社会组织积极参与政府购买公共服务活动。

（二）完善社会组织扶持政策。

转变观念，重新审视社会组织在社会治理中的角色定位，降低社会组织注册门槛，通过提供资金支持或者税收减免等方式鼓励其发展。认真贯彻落实国家对社会组织各项税收优惠政策，扩大税收优惠种类和范围，符合条件的社会组织按照有关税收法律法规规定，享受相关税收优惠。

（三）加强社会组织自身建设。按照现代社会组织体制要求，围绕强化自治功能，推动完善社会组织法人治理结构和民主机制，引导社会组织依法按照章程开展活动，独立承担法律责任，进一步提高其运营能力与公共服务承接能力。建立健全社会组织法定代表人离任审计、负责人管理、责任追究和资金管理等制度。建立完善社会组织信用体系，构建社会组织诚信信息数据库，加强社会组织诚信自律建设，建立“黑名单”制度。将社会组织人才纳入各地各行业人才培养统一规划，造就一支专业化、职业化的社会组织人才队伍。

（四）实现由“养人”向“养事”转变。把政府购买服务与深化民政系统事业单位改革结合起来，制定向公益类事业单位购买服务的具体办法，通过政府购买事业单位所提供的服务的方式，倒逼事业单位改革，形成事业单位改革的新动力，推动新型公共服务体系的建立。同时，随着社会力量的增强，鼓励社会组织进入事业单位所承担的服务领域中开展服务竞争，形成良性“鲶鱼效应”。

六、建立监督评估机制，为政府购买服务提供制度保障

（一）建立多元监管体系。发展由独立的第三方监督机构、媒体监督、公众监督和专家监督所构成的多元化的外部监督机制。在内部监督方面，财政部门要加强对政府购买民政公共服务实施工作的资金监管；监察、审计等部门要加强监督，民政、工商管理以及行业主管部门要按照职能分工将承接政府购买服务行为纳入年检、评估、执法、服务质量监管等监管体系。

（二）严格绩效评价机制。要建立健全由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机制，重点对购买民政公共服务的项目立项、拨款、结项、评价等关键环节加强质量监控。要制定政府购买民政公共服务的绩效指标，按照项目合同完成情况、服务满意度、财务绩效与社会影响等维度进行研究设计，建立健全项目评估指标体系。

（三）推进信息公开制度。阳光是腐败的天然公敌，实行信息公开，实现“阳光采购”，是杜绝“暗箱”操作、防止不正当交易最为重要的监管环节。信息公开的内容要全面、真实。购买公共服务的财政预算公开、采购内容公开。采购方式和采购要求公开、采购结果公开、质疑方式与结果公开。信息公开的渠道要形式多样。既告知拟参与购买的社会组织，也告知接受公共服务的广大社会公众，同时还为社会监督创造条件。

七、完善相关法律法规，依法规制政府购买民政公共服务

（一）依法确立政府购买民政公共服务各项程序、具体方法与制度。依法确立购买服务项目、制定工作方案，选择购买方式、签订购买合同，组织项目实施、建立绩效评估、实施全程监管等程序，确保政府购买民政公共服务的每个环节都有章可循。依法确立政府购买民政公共服务的各种具体方法与制度，主要包括：购买服务的范围、标准方式和程序、招投标办法、资金审核与管理办法、绩效评估方式与标准，社会组织承接公共服务的资质认证办法，社会组织提供公共服务的监督管理办法，社会组织提供公共服务的退出机制与办法，等等。

（二）完善政府购买公共服务的法律规范体系。规范政府购买公共服务需要一个循序渐进的过程，不可一蹴而就。目前，国家层面的关于政府购买公共服务仅限于决定、指导意见等政策性文件，并未上升到法律规范层面，地方性的规定缺乏统一规范。建议修改完善《政府采购法》，将“服务”从后勤类服务扩展到公共服务，同时出台《政府购买公共服务条例》，明确规定公共服务购买的原则、标准与程序规范，形成公共服务购买领域统一的、权威的和具有指导性的法律法规。

（作者系安徽省民政厅厅长）