以法治思维促进改革发展——巴彦淖尔市中级人民法院法治建设工作纪实

文/张 贵

巴彦淖尔市中级人民法院庭审现场

2013年8月，巴彦淖尔市中级人民法院院长李建平看着桌上的一份本院《法院信息》，眉头紧锁起来，随后拿起电话叫来中院的行政审判庭庭长。“行政案件高发，行政机关败诉率高达37%，二审改发率居高不下，行政机关主要负责人出庭率低到为零，群众一审服判息诉率也几乎低为零，这说明了什么？这是为官不为，这是渎职，这是对人民群众最大的漠视。这种局面必须改变，否则会破坏党和政府的形象，会动摇党的执政基础。法院有义务引导和规范政府部门依法行政，要向市委、政府提出司法建议，改革行政执法中的弊端和陋习……”听着院长有些“愤慨”的话语，被叫进来的行政审判庭长立即回答：“我们已多次向有关行政部门提出过司法建议，但收效甚微。”“向市委、政府提出建议，一定要让市委、政府主要领导知道实情，引起重视，改变这种‘三高两低’的不正常现象”，李建平向行政庭长指示。

2013年9月3日，巴彦淖尔市中级人民法院《关于政府在行政诉讼中败诉率居高不下的分析报告》的司法建议书被放到了市委书记、政府市长的桌上，司法建议立刻引起市委主要领导的高度重视，当即在司法建议上批复，要求各旗县区和市直行政单位“一把手”认真研究法院的司法建议，结合存在问题认真整改，转变这种行政涉诉“三高两低”的被动局面。

在市委、政府的要求下，巴彦淖尔市各级行政单位行动起来，纷纷针对存在的各种行政不作为、乱作为和不规范问题，结合司法建议进行了对照整改，逐步健全行政执法规章，严格行政处罚程序，提升执法人员的素质。当年第四季度全市法院受理行政案件同比下降9.7 个百分点，二审改发率下降11 个百分点，败诉率下降8.4 个百分点，行政相对人的服判息诉率和行政单位主要负责人出庭率都有显著提高。

用司法规范行政执法，推动各项改革，不能仅停留在行政部门上，还要深入经济管理部门，让依法经营、依法行政更好地促进经济发展，让经济快跑的车轮必须加上法治的保险阀。这是2014年巴彦淖尔市中级法院与全市20 余家经济管理部门主要负责人召开座谈会，共同商讨依法进行经济管理和有效降低金融、保险纠纷案件增长势头时，李建平院长的发言。会上，保监局领导再次提起法院司法建议对保险理赔工作的促进作用。

2013年10月，自治区保监局专门派巴彦淖尔保监局的相关领导到杭锦后旗法院送去一份感谢信，还与法院行政审判法官座谈，共同深入探讨提升理赔质效，规范保险引导等具体问题。原来，在此之前，自治区保监局接到杭锦后旗人民法院的一份关于规范理赔工作的司法建议，《建议》对法院在审理涉及保险公司案件中发现保险公司理赔不规范、从业人员培训教育不够、诚信档案建立不全面、保险引导存在消费误区等多方面问题进行了逐项罗列，指出缺少和违反法律依据的具体内容，提出有效的整改措施。法院司法建议的客观、依法和切中要害同保监局领导长久以来寻求破解让理赔有“理”和不时遭受百姓斥责“无理”的思维不谋而合，随后保监局立刻向法院反馈了落实意见，并对法院的建议给予高度评价。

2014年，保险公司涉“险”案件总体下降7%，胜诉率却提高12.15%。

2014年，巴彦淖尔市中级人民法院又将一份预防金融借贷合同当事人“失联”问题的司法建议书送到中国人民银行巴彦淖尔市中心支行、巴彦淖尔银监分局负责人手中。

4年来，巴彦淖尔市中级法院受理涉及金融借贷的案件有29 件，因与当事人“失联”而无法送达，占受理案件的35.67%，涉案标的3.9 亿多元。多年来，当事人“失联”一直是困扰法院和银行的“头痛”问题。当事人无法联系不仅让银行正常的借贷催告和往来通知无法进行，也让纠纷产生后法院的相关司法手续无法及时送达，在司法环节形成大量的审判积案和执行积案，造成了对金融部门合法权益的损害和法院司法权威的影响。多年来，法院不断努力寻求有效破解当事人“失联”问题的切入点，经过对“失联”案件的分析、研究，认为健全完善借贷担保合同中相关文书送达地址确认的内容，才是确保金融机构和法院能够及时准确送达合同履约文书、司法传告、裁判文书的关键之处。

建议送达后，立即得到中国人民银行巴彦淖尔市中心支行、巴彦淖尔银监分局负责人的高度重视。2014年7月9日，由中国人民银行巴彦淖尔市中心支行、巴彦淖尔银监分局、巴彦淖尔银行业协会主持召开的有全市20 家金融机构负责人、业务主管参加的全市银行业解决金融机构告知文书送达难问题座谈会，专门讨论和研究有效解决合同履约和司法文书送达难问题，提出落实中院司法建议的具体内容。会议还特别邀请了法院分管院长和相关业务庭室负责人座谈，听取了法官对司法建议内容的准确解释。金融单位人员都感到法院的建议不仅可以直接有效地破解“失联”问题，对银行业的正常借贷运转和资金及时回流起到保障作用，也对降低银行借贷风险和促使当事人严格认真履约起到法律强制性作用。一位协会负责人在座谈会上情不自禁地举起《建议书》高声说：“太好了，市中院这个建议有效解决了‘失联’当事人送达难，弥补了贷后管理、收贷难的漏洞，切实缩短资金周转和纠纷化解的周期。有了这样的规定，再也不怕找不到人了，他们想当老赖也当不了。”

“房管部门的工作人员认为撤销一个房产证就是一纸文件，就是一个产权证而已，但对老百姓来说却是一辈子的积累和心血，有时看得比命还重……规范产权交易、产权注册和管理，改革‘坐堂行政’,依法让行使的‘权’动起来，把百姓的‘利’举起来”。这是巴彦淖尔市中院行政审判庭庭长苏婉春在接受一位媒体记者时说的话。

从2013年起，法院针对因房屋产权登记产生的行政纠纷在所有行政诉讼案件中占34.7%的高比例现象，多次送法进机关、召开专题座谈会和进行专职培训等，还对具体行政登记行为的纠错整改提出不同层面和内容的司法建议。全市各基层法院也在市中院的带动下，就行政审判中遇到的带有普遍性和典型性的行政违法问题，向所辖房管部门提出改革弊端的司法建议。

巴彦淖尔市临河区刘某不慎弄丢了房产证，在补办房产证过程中，却意外得知自家房屋在短短一年间已两易主人。一怒之下，刘某将房管局与购买此房屋的第一手买家王某告上了法庭。法院作出一审判决，认定房管局在向第一手买家王某核准登记房产证的行政行为中，没有严格核对相关当事人有效身份而采信了被不法分子冒充的产权证，属行政违法。但刘某的房屋已经再次经过买卖转移登记，刘某想要拿回属于自己的房子，恐怕还有漫漫的官司路要走。

法院在判决后，向公证机关、房管部门提出了加强在房屋变更登记中进行交易双方有效身份再审核和异议请求制度等司法建议。房屋管理部门一位窗口工作人员深有感触地说：“要是早有法院这样的要求、规定，我们哪能犯这样的错误，法院的建议好！”

类似这样的“事”前培训，“事”后建议，在巴彦淖尔市各个法院每年都要进行多次。2014年初的全市“两会”上，一位房管部门的政协委员在讨论法院工作报告时由衷地说：“现在法院不仅在法庭上讲法、说法、用法，还经常主动地为行政单位量身送法，把法的意识和法的制度交给你，法院改革了自己也改革了政府部门”。