中国社区减负增效的思路和方法

施雪华 赵忠辰

中国社区减负增效的思路和方法

施雪华 赵忠辰

“社区”概念最早由德国社会学家滕尼斯于1887年提出。滕尼斯认为，社区（Gemeinschaft）是指那些具有共同价值取向的同质人口组成的、关系密切、出入相友、守望相助、疾病相抚的、富有人情味的社会关系和社会团体。20世纪30年代，费孝通先生在翻译该著作时将“社区”一词引入中国，后来被许多学者开始引用，并逐渐流传下来。1985年，民政部首次将社区这一概念引入居民生活中，之后，社区服务、社区建设、社区发展等概念相继产生。新世纪初至今，中国社会从传统向现代的转型和城市化进程的加快使得中国社会问题日益严重，社区里社会公共事务、私人事务和半公半私事务的不断增加，社区负担不断加重，但社区人、财、物和治理结构与能力跟不上，从而出现了效率不断下降，管理秩序变得越来越混乱的情况，这不符合科学发展观和构建社会主义和谐社会的需要。［1］社区减负增效已经是一个改善民生，建设和谐社会，提升党和政府执政能力和执政合法性的迫在眉睫、亟待解决的重要问题。

一、中国社区职能过重的表现和原因

社区作为中国的基层居民自治组织，目前所承担的职能或曰负责的主要工作事项如表1所示。

通过表1可以了解到，中国社区的职能种类繁多、五花八门，可谓“万能政府”，而这只是社区的主要职能，由此衍生出来的各种各样、大大小小的事务多达几百项，中国社区的职能之繁重可想而知。

造成这种现象的原因主要有四个方面：

一是社区的行政化色彩浓厚。

根据我国1982年《宪法》的规定，居委会的本质是群众性的自治组织，它是辖区居民的代理人，需维护居民的利益并接受居民的监督。但在实际的操作过程中，由于是政府投入大量的人财物来进行社区的建设，社区就不可避免地带有浓厚的行政色彩，受政府影响和控制，自治的功能无法得到充分发挥。在《中华人民共和国城市居民委员会组织法》中，明确规定了城市居民委员会有协助政府相关部门作好管理工作的职责。这就使得各地的行政部门向社区居委会下放了大量的诸如协助政府相关部门做好流动人口管理、社区环境卫生、失业职工就业、社区治安管理、离退休人员管理和青少年教育等职责。在这些职责中，有的是需要通过居民组织、居民服务、居民教育等形式开展的，但是很多却是要求居委会替政府部门填表格、建档案、出具证明材料、代收费用等行政性工作。［2］

表1. 中国社区工作重点

此外，社区工作人员还要承担许多临时性的工作，如人口普查、民意调查等等。这就使得社区的工作重心大部分都放在了所谓的“协助”政府部门做好管理工作上去。社区居委会沦为行政部门的附属机构，没有时间和精力去开展居民的自我管理、自我服务、自我教育等本职工作。长久下去，社区将失去其自治的功能，变成准行政组织。

二是社区自身的自治意识薄弱。

中国的社区从建立之初就是由政府主导并实施的，虽然法律赋予了它居民自治组织的身份，但实际上它却是由政府控制并管理，执行的也大都是行政事务。社区及社区工作人员对其自身认识不够，并不觉得社区居委会是居民利益的代理人，也并未将之与行政机构完全区分开来。居民自治与政府管理之间的定位划分不准确，使其边界不清楚，正是我国社区居委会治理的现状。“自治”的退与“指导”“协作”的进，本质上都是“权利”的退与“权力”的进。［3］因为缺乏自身的自治意识，社区居委会总是机械地听从并执行政府部门下达的指令，忽视居民的利益诉求，无法主动有效地开展工作。此外，社区工作人员和居民对社区的性质和发展意义缺乏客观正确的认识，这需要长期的教育和引导，非一朝一夕所能改变。

三是社区工作人员的管理混乱、专业化程度不高。2000年，国办和中办的23号文件中指出，要加快推进社区工作的职业化水平，依靠专业的社区工作人员来开展工作。据此，各地开始了社区专职工作人员的招聘，而这也产生了一些问题。一个社区的专职工作人员可能由人社部门发放工资，由主管部门布置具体的业务，由社区进行日常的管理考核。这种多重管理必然会导致管理的混乱，不利于统一管理的实施，进而影响社区工作的效率。同时，通过社会招聘的社区工作人员大多数都缺乏专业的社会工作学科背景，对于如何有效地开展居民组织、居民教育、民主管理、民主决策的社区工作方法并不熟悉。而且目前我国社会工作专业不论是工资待遇、专业认同感，还是社会地位都不高，这就使得大多数学习社会工作专业的人员并不愿意从事此类工作，造成该领域的专业人员短缺。

四是社区缺乏必要的经费保障。

政府是社区经费的主要供给者，与发达国家政府投入占社区经费的50%以上相比，我国政府的资金投入只占30%左右。以长春市为例，根据中共长春市委办公厅、长春市人民政府办公厅关于印发《2014 年全市社区党组织委员会和居民委员会换届选举工作实施方案》的有关要求，全市每个社区需配备5～9名社区居委会成员以及大约20人左右的公益岗位人员。而每个社区每年只有1.2万元的工作经费和3万元的用房养护费，这根本无法维持一个社区的正常开销，更何况开展居民活动，或引入社会组织服务。［4］社会资金的捐助也是社区经费的一个重要来源，但由于我国的企业社会责任感有待提高，社区这方面的收入并不高。中国的社区身为基层居民的自治组织，却缺乏与之相应的财力和财务自主权，这使得经费短缺的现象普遍存在，经费的短缺造成社区无法及时有效地履行其职能，最终导致社区的负担加重。

二、国外社区管理模式及其对中国的启示

西方国家在社区的建设发展上已经有上百年的历史和经验，也形成了适应各自国情的社区管理模式，可以作为我国社区改革的参考。通过对国外社区建设的研究，国内的学者将国外现行的社区管理模式大致分为三类：［5］

（一）以美国、加拿大为代表的社区自治型管理模式。这种模式可谓是公民自治的典范。社区内没有政府派出机关，社区的领导集体完全由社区内居民民主选举产生，政府只是对社区进行宏观层面的调控，通过制定相关的法律、法规来协调社区各个利益主体之间的关系，同时为社区成员的民主参与提供制度保障，并不对社区行为进行直接的干预。社区的管理机构可以凭自己的意愿进行社区规划，开展社区活动，引进社区服务组织。这最大限度地发挥了社区的自治性，使社区的管理机构可以全心全意为本社区居民提供服务。

（二）以德国、新加坡为代表的政府主导型管理模式。这种模式下，政府会对社区的建设进行直接的干预，通过强有力的制度、法律和财政的支持，使社区的行为与政府保持一致。社区中会有政府的派出机构，政府会直接委任或推荐人员来担任社区的领导者；社区的经费主要由政府提供，例如，新加坡政府就负责90%的社区基础设施建设费用和50%的日常运作费用；政府会通过法律来明确社区的职能范围，社区的规划发展也必须接受政府的指导。这类模式的社区一个显著的特点就是机构完善、行为高效。

（三）以日本、以色列为代表的混合型管理模式。混合型管理模式是介于社区自治型和政府主导型两者之间的一种模式。一方面，政府会对社区的规划作出指导并提供社区所需的主要经费，在社区内设立派驻机构来对社区进行间接的管理；另一方面，政府也会对社区放权，让社区充分发挥自身的自主性，在法律的框架下按照自己的意愿行事，引导居民积极参与社区活动。在日本，居民参加社区活动的比例高达90%左右。此外，政府还会引入社会组织参与社区事务，将大量的社区服务交给社会组织来承担，这就最终形成了一个由政府指导、居民自治、社会组织参与的有机结合体。

经过多年的探索，这些国家都找到了适合自己国情的社区发展道路，在社区建设上积累了宝贵的经验，取得了令人满意的成果。通过比较可以发现，尽管它们在政府主导还是社区自治上的侧重点有所不同，但这些国家的社区建设还是有许多共同之处的：一是国家与社会、政府与居民形成合力，发挥多元积极性，才能很好地解决社区事务。即使是政府没有在社区中有派出机关的国家，政府在法律规范和经费支持等方面都给社区工作提供了重要条件。社区工作及其问题只靠社区和居民无法完全承担和解决；二是国家和社会、政府与居民在社区管理上必须有权能分工与合作。一般而言，国家和政府主要进行宏观管理，主要提供法律、法规和制度等间接管理方式方法和手段，社区和居民在微观和中观层面上自我组织、自我管理、自我监督，国家和社会较少管或不管社区的微观和中观事务，这样就可以避免政出多门、互相扯皮等低效率或无效率现象的出现；三是多发挥私人部门（尤其是私人企事业单位）、第三部门（社会组织）在社区建设中的作用和功能是搞好社区建设的关键。现代社区与传统社区不同，传统社区只有公共事务和私人事务两种事务，随着福利国家建设和民主国家建设，很多社会事务国家化，很多国家事务社会化，现代社区新出现大量的半公半私的事务，这样，单靠国家和政府、社区和居民显然已经很难去解决这些半公半私的事务，调动私人部门（尤其是私人企事业单位）、第三部门（社会组织）的积极性，成为解决现代社区事务的关键；四是建立制度化、日常化的多方平等合作的治理机制，是搞好现代社区工作的重要手段。与国家治理主要靠强制性的权力、命令和控制不同，社区是居民平等相处、共同协商的地方，主要靠讨论、互让解决问题。所以，社区工作要搞好，主要靠建设一种制度化、日常化的有共识的平等合作机制，并使其高效运转。即使是国家和政府介入比较深、干预比较多的国家，国家和政府在社区事务上与社区组织、居民个人和社会组织都是平等合作的关系，而非命令－服从关系。

上述四点经验，为我国社区减负增效的改革提供了有益的启示。

三、中国社区减负增效的思路与方法

总结国外社区建设的成功经验，结合我国的实际情况，我们提出以下五点实现社区减负增效的思路与方法：

（一）完善社区的相关法律，建立严格的准入制度

中国社区的最大问题就是职能繁杂，行政化色彩浓厚。一个小小的社区居委会却具有十来项主要职能，涉及数十个行政部门，几乎每个行政部门都可以向社区居委会下派工作任务，“上面千条线，下面一根针”就是对社区工作的形象描述。对此，政府首先要完善和细化相关的法律法规，明确社区的主要职能和权限，理清社区和政府行政机构之间的关系，排除其他行政部门对社区工作的干扰，使社区回归其自治的本质。以美国为例，在国家层面有《住宅和社区发展法》《社区再投资法》，社区层面有处理邻里纠纷、针对社区车辆停泊、宠物豢养、门前卫生的《皮毛法》《社区泊车管制法》《家庭宠物限养法》《门前三包管理法》等等。［6］这些详实多样的法令使得美国的社区在处理各种问题时，都能做到有法可依，有章可循，这无疑会提高社区的办事效率。目前我国只有《中华人民共和国城市居民委员会组织法》等为数不多的法律法规，社区减负当务之急就是健全法律制度，规范社区职能。

其次，就是依法建立严格的准入制度。因我国法律中有规定社区需协助行政机关做好管理工作的条例，且社区的人、财、物大多由政府部门控制，所以政府在社区管理中占主导地位是不可避免的。但社区是独立的基层自治组织，不应成为政府部门的下属机构，准入制度的建立就可以很好地避免这种情况的发生。准入制度应该由高层统筹，全面推行，使进入到社区的工作任务都需经过申报审批，这就限制了行政部门向社区下达不属于社区职能范围的工作，社区也能拒绝非自身工作领域的事务，有效解决了行政部门工作无序进入社区，造成社区负担过重的问题。对于社区需要承担的工作，也应本着“权随责走，费随事转”的原则，为社区管理机构提供必要的财政补贴。此外，各行政部门在社区开展的工作和服务，也应自觉接受社区居委会的监督，不得损害社区自身的利益。

（二）培养居民的参与意识，促进社区的自治发展

在我国，社区作为基层民主自治组织，是实现人民当家做主的重要平台。但由于我国社区的建设起步较晚，发展过程中也存在诸多问题，这就使得居民对社区缺乏足够的认同感，不愿参与社区活动。部分居民对社区的职能认识不全，认为社区就是政府的派出机构，替政府行使行政职能，并未将自己当作社区构成的主体。社区居民的广泛参与是社区自治的前提和基础。据统计，在美国，有80%以上的成年人参加各种社区志愿活动，其中50%以上的人曾为社区发展事业和社区组织提供过某种志愿服务。因此，一方面需要我国的社区管理机构加强社区的文化建设，对社区居民宣传社区的主要职能和定位，使其对社区的本质有一个清晰的认识；另一方面要建立有效的利益表达机制、矛盾处理机制等，着力解决与社区居民切身相关的问题，以此增强社区居民对社区的归属感、认同感和参与意识，从而积极地参与到社区事务中。

同时，还要完善和发展“四会”制度，以此促进社区自治发展，“四会”即社区民情恳谈会、社区事务协调会、社区决策听证会、社区成效民主评议会。首先，要明确“四会”制度的内涵，发挥“四会”在社区民主自治中的作用。其次，规范 “四会”的参与人员、召开方式、会议内容和一般性程序。再次，规范“四会”制度建设的指导者、组织者、参与者、监督者，做到分工明确，责任分明。最后，建立“四会”制度建设的台帐记录制度，为理论研究积累相关第一手资料，通过理论研究进一步推动“四会”制度实践的发展。此外，社区自治组织也是社区自治发展的一股重要力量。通过积极的培育社区自治组织，吸引广大的社区居民参与到社区事务中来，形成良性的循环，既培养了居民的参与意识，也促进了社区的自治。总之，社区自治的发展需要政府、居委会和社区居民的互相合作和共同努力，三者缺一不可。只有三者同心协力，共同推进，才能使社区自治实现健康的发展。

（三）调整社区内部的职能、权力和利益结构，强化多方平等共治的社区治理结构

目前中国社区的职能、责任、权力和利益结构过分科层化、行政化，导致权力和利益结构的重心比较偏上，即社区的上级机关：区政府及其派出机构街道办事处的权力和利益太大；而职能、责任结构的重心比较偏下，即社区有职（责）无权、无利，或社区职大少权、少利，这样，当然使中国的社区有心无力或无心无力，社会基层事务混乱就成了常见之事。相反，西方国家的社区有职、有责、有权、有利，权责相称，甚至在有些国家，社区权大、利大，而职责不大，经费的一半或三分之二由国家和政府提供，社区压力不大。因此，要改革社区职能、 责任、权力和利益结构，由政府部门管的行政职能尽量上收到街道办和区政府，适当增加国家和政府对社区的财政拨款，让社区有足够的能力推行全面的“自治”。

在社区重大问题上，应建立社区平等合作治理的制度化、日常化机制，让社区各方有平等合作的积极性和创造性。在“四会”即社区民情恳谈会、社区事务协调会、社区决策听证会、社区成效民主评议会的基础上，建构参与的任何一方均有一票否决权的真正平等决策机制，而非现有的平等咨询机制。

（四）加强社工人员的职业化程度，提高社区工作的专业水平

社工这一概念是上世纪80年代进入我国，并逐步发展起来的。专业化的社工人员可以提高社区管理机构的工作效率，令社区在一个良性、高效、可持续的情况下不断发展。目前，我国的社区工作人员普遍存在年龄偏大、文化程度不高、专业水平较低的问题，这使得他们难以适应现代化的社区建设和发展要求。因此，国家需要加强社区工作队伍的建设，制定社区工作人员的人才发展规划，进行相关的教育培训和政策扶持；制定社区工作人员的资格认定制度，提高社区工作者的准入门槛，使社区工作者朝着制度化、规范化的方向迈进；加强对社区工作的形象宣传，让人们对社区工作有一个正确的认识，吸收更多新生力量参与社区工作。

在加强人才引进的同时，要着力改变社区现存的管理混乱的问题，使社区工作朝着专业化的方向发展。可以借鉴国外成熟的社会工作模式和丰富的工作技巧，比如George Brager 在1987年提出了社区工作的三大策略——合作策略、运动策略和竞争策略，Jack Rothman在同年提出了社区组织实践的三大模式——地区发展（Locality development）、社会行动（Social action）、社会策划（Social planning）等工作模式；社区调查、居民联系沟通、社区领袖培养、社区组织催化、社区资源开发、组织间的协调等工作技巧。［7］同时，要注意和我国的实际情况相结合，因地制宜，例如我们国家的群众路线就是一种很好的策略，可以和国外的经验相互结合，互相促进。另外，社区管理机构对社区工作人员应该有定期的考核机制以及适当的薪酬激励机制，充分调动社区工作人员的积极性，使社区能够高效运转。

（五）引导社区向社会组织购买服务，重视非营利组织的作用

社区实际上就是一个“小社会”，但却要承担“大政府”的职能，这使得社区不堪重负。社区应转变工作思路，主动寻找解决问题的方法。通过直接购买或公开招标的方式，将某一项社区服务交由专业的社会组织来承当，能够有效减轻社区负担。政府应当建立社区购买服务的机制，拨付专项的资金来支持社区购买社会组织的服务，通过这种方法，社区可以向居民提供更加专业的服务，这也减轻了社区行政工作的负担，最终达到提高社区工作效率和服务质量的核心目标。目前，我国有些地方的社区已经开展了这方面的尝试，但仍然局限于家政服务，养老助残等方面，对一些事务性的服务，如医疗卫生、法律咨询、代收费用等方面尚未完全进入，政府应该鼓励社区进一步扩大对社会组织购买服务的领域。

同时，通过对国外社区的建设可以了解到，非营利组织在社区的发展中有着不可替代的作用。这主要表现在两方面：一方面，非营利组织大都具有专业的知识背景，有专业化的设施和人才，向社区提供的专业化服务可以提高社区建设的效率和质量；另一方面，非营利组织处在社会网络之中，它不仅了解居民的需求，也有能力利用自身的资源在诸如社会福利、环境保护、文教卫等方面发挥自己的作用，这也在一定程度上减轻了社区的财政压力。我国非营利组织的倡导也有多年，但一直处于不温不火的状态，如果将我国非营利组织的发展和社区的建设结合起来，政府从政策、资金等方面进行扶植，也许会达到一个双赢的局面。社区作为一个国家居民居住、生活的基本载体，其资源供给系统日益复杂，政府机构、社区管理机构、社会组织、非营利组织等多元共存，社区的建设和发展越来越依靠社会各方面的参与和支持，正在走向“共治”的局面。

（施雪华系北京师范大学政府管理学院副院长、二级教授、博士生导师；赵忠辰系北京师范大学政府管理学院博士生）

1 李东泉. 中国社区发展历程的回顾与展望［J］. 中国行政管理. 2013.5.

2 郭伟和. 当前中国城市社区建设中存在的问题及对策建议［J］. 长沙民政职业技术学院学报. 2004.6.

3 刘远举. 一个居委会怎能承受“126”块匾［N］. 中国社会报. 2014-06-09（02）.

4 邰雷. 长春市社区治理减负问题研究［D］. 吉林大学. 2015.

5 李波. 发达国家社区建设模式及其对我国的启示［J］. 山东社会科学. 2009.11.

6 李保明. 国外城市社区管理模式及其启示［J］. 中国行政管理. 2013.4.

7 甘炳光等. 社区工作技巧［M］. 香港社区工作教育工作者联席会议. 1998.