税收法定原则下应清理税收优惠

◎ 文 《法人》特约撰稿 陈熹

税收法定原则下应清理税收优惠

◎ 文 《法人》特约撰稿 陈熹

税收优惠在一定程度上扭曲了社会主义市场经济的市场竞争环境，也有违“税收法定”原则

税收优惠，是政府在税收方面给予纳税人和征税对象的各种优待的总称，可分为行业税收优惠和区域税收优惠，其形式繁多，包括减税、免税、出口退税、优惠税率，还包括先征后返、税额抵扣、税收抵免、加速折旧、税项扣除、投资抵免、亏损弥补以及其他实际减除或减轻纳税人和征税对象税收负担的鼓励性和照顾性规定。

税收优惠在振兴地方经济、促进产业结构优化等方面发挥过重要作用。如我国在沿海城市开发、西部开发、振兴东北老工业基地的过程中采用了包括增值税、企业所得税和资源税等方面的区域性和行业性优惠措施，为落实中部崛起战略，中部六省也享受了历史欠税豁免等多项税收优惠，这些税收优惠在调整产业结构、发展区域经济方面取得了较好成效。

但是，税收优惠在一定程度上扭曲了社会主义市场经济的市场竞争环境，获得税收优惠的企业在全国统一的市场内获得了竞争优势，而未能享受优惠措施的市场主体则相对处于市场竞争的不利地位。

法律制度作为一种信息工具，传导出关于其他当事人预期行为的信息。当制度发出不利信息，市场主体就可能通过“用脚投票”的方式规避制度实现其预期。在地区间因税收优惠造成税负不平衡情况下，企业为获得优势竞争地位外迁，导致税收转移，加剧了地区间发展的不平衡现象。

税收优惠也在一定程度上破坏了税收法定原则。税收法定是指税收的开征、停征及纳税人、课税对象、税基、税率、税收优惠等基本要素必须由最高立法机关制定的法律确定，是财税法权威的重要保障，而税收优惠在一定程度上破坏了这一原则。实践中，实务处理表现出随意的倾向。地方政府为吸引经济资源流入，制定了各种优惠政策吸引外来资金，导致税收优惠的混乱和随意，对企业的优惠不一，乱、多、碎，并且在执行中走样。而在政府与企业的博弈中，税收优惠变成了纳税人向政府讨价还价的筹码，甚至为一些人乱支挪用、挥霍浪费、贪污私分、滋生腐败提供了方便，损害了国家财税法律的尊严。

税收优惠的无序状态最终破坏的是市场机制的公平和效率。地方政府过多地介入经济，与企业的利益缠绕在一起，竞争无序现象严重。例如，自2008 年下半年以来，各地方政府纷纷出台拯救楼市的政策，其内容包括免除购房契税，甚至财政上给予购房者补贴，这种政府救市行为显然有失公平，违背了市场经济规律。

面对这些情况，国家已经出台一系列文件进行治理。1987年，国务院就曾下发文件，针对地方滥用税收优惠采取措施。文件明确提出了要遵守税收法定原则，指出“所有地区和部门都必须严格按照国家法规的减免税管理权限办事，不得越权行事。税法是国家法律，修改税法和改变减免税法规，必须按立法程序和管理权限进行，不能自行其是”。

2014年国务院发布《关于清理规范税收等优惠政策的通知》，明确要求，清理规范税收等优惠政策旨在加快建设统一开放、竞争有序的市场体系，反对地方保护和不正当竞争，着力清除影响商品和要素自由流动的市场壁垒，推动完善社会主义市场经济体制，使市场在资源配置中起决定性作用，促进经济转型升级。《通知》提出将坚持税收法定原则，严禁各地自行制定税收优惠政策。

十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则，加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定，清理规范税收优惠政策。”这一系列政策文件明确了要坚持税收法定原则，清理税收优惠政策。

落实税收法定原则的背后是利益、体制和观念的博弈。割舍掉税收优惠带来的地方利益，要有“壮士断腕”的勇气，这样才能使得财税权力正本清源，让受到无序竞争影响的市场活力自由释放。