地方性立法应力求“务实管用”

地方立法要满足于公众“希望能够制定出‘务实管用的地方性法规”的这种期待，实际上与地方性立法的“一破”“一立”有关。这“一破”，就是地方性立法要力避“大而全”，就要打破“大而全”的循矩。而这“一立”，当然就与“地方性立法要力求‘务实管用，就必须立‘务实管用之法”有关了。

为何地方性立法要打破“大而全”的循矩呢？

我们知道，根据修改后的立法法，制定地方性法规的权力下放到“设区的市”，原来只有49个“较大的市”才拥有制定地方性法规的权力，一下即扩展到了284个“设区的市”的规模。而这个地方性立法“扩展化”的趋势，显然与我国经济社会发展的必然势态密切相关。

改革开放以来，由于各地发展不平衡、有差异的特点愈来愈明显，而在通过中央统一立法对其差异性予以治理似乎不太可能的前提下，中央在此次立法法修改前的数次调整与地方立法的关系，就是着眼于立法必须“既保证中央的同一性，又充分调动地方积极性”的这个原则。如1979年地方组织法赋予省级人大及其常委会制定地方性法规的权力和1982年、1986年两次修改地方组织法赋予省会市和国务院批准的较大的市的人大及其常委会制定地方性法规草案和地方性法规的权力，才使具体包括内地27个省（自治区）的27个省会城市、4个经济特区所在的市、国务院批准的18个较大的市等共49个城市有了地方立法权。虽这49个具有地方立法权的“较大的市”前期立法经验和成效证明了立法权是地方改革发展的制度竞争力，但其立法过程中存在的一些地方重复上位法、与上位法冲突、地方特色不明显等立法资源浪费、立法体系混乱等问题也不同程度地存在。如一些地方为充分利用其地方立法权，把以往限行、限购等多是以地方规范性文件形式出现的政策举措法规化，从而使其成为地方领导的意志体现和谋利工具，而非公民权利的彰显。又如，一些地方在其制定的公共厕所管理法规中，甚至列出了诸如“公共厕所苍蝇数不得多于两只”等“雷人”条款，不仅造成了立法资源的浪费，而且还严重伤害了法治的严肃性和权威性。鉴此，在修改后的立法法授予的地方立法权从49个“较大的市”一下扩展到284个“设区的市”的规模之后，人们对以前曾在地方立法过程中出现过的“大而全”现象有了更多担忧即在所难免。因为，虽然此次授予的地方立法权，仅有三个方面的地方立法事项，但其中“城乡建设与管理”这一项，很可能涉及地方借机将户籍、教育、计生、就业、社保等多方面内容都“装”进去，而使此次授予的地方性立法成为“一个什么都可以往里装的筐”。故此，打破地方性立法“大而全”的循矩，即显得确实重要。

何以打破地方性立法“大而全”的循矩呢？

其一，有必要通过重视公权的规范来打破。即地方在拥有立法权之后，首要考虑的即应是如何立良法的这个问题。由于该问题涉及立法如何提高质量、把握重点和注重其合法性、针对性、可行性、科学性等诸多方面，故而有必要在坚持党的领导、人大主导的基础上，扩大社会有序参与、公众畅通参与、专家学者通过充分辩论参与等多个民主参与的渠道，以使不同利益群体都能通过充分表达自己意见和诉求，而最终实现地方的开门立法、科学立法之愿[1]。

其二，有必要通过注重地方特色来打破。即地方立法在其选题上一定要坚持一切从实际出发。也就是说，地方立法，其项目不要贪大求全，而要尽量做到一事一法。为此，即不仅应结合本地实际精挑细选具有地方特色的立法项目，并使其所选的立法项目在本地能管用、能解决实际问题，而且还要在制定具有地方特色的法规过程中注重提高立法质量，增强法规的可操作性和可执行性。也就是做到对所立之法，有几条就写几条，每条都要写精写细，都要在管用的几条上下工夫，以增强其可执行性。同时，在制定其具有地方特色的法规过程中，还要处理好成本与效益、稳定与变动、现实与前瞻的关系[2]。

其三，有必要通过防止部门利益法制化倾向来打破。即地方立法要始终以人为本，立法为民，务必从过去注重“立权”转变为更加重视“立责”，务必从过去注重维护公权转变为更加重视规范公权、保障私权、尊重人权，以期从根本上打破地方立法的“大而全”[3]。

其四，有必要通过“三公“原则来打破。即在地方立法的整个过程中，要始终坚持贯穿公正、公平、公开的立法原则，并建立健全相应完善的立法机制，不断提高地方公众参与地方立法的广度和深度[4]。同时，要坚持地方立法的正确导向，立足于解决地方执法工作中的问题，减少综合性立法，以此力避“大而全”“小而全”的立法。

当然，在此还特别值得一提的是，地方性立法并非仅为打破“大而全”的循矩，而力求立“务实管用”之法才是其立法的最终目的。

地方性立法何以才能“务实管用”呢？

第一，地方性立法要“务实管用”，就必须科学编制立法计划和规划。为此，即应做到：一是有必要在深入调研、充分论证的基础上，广泛征集本地群众、各相关部门和专家学者对立法建议项目的意见，为科学编制年度立法计划和五年立法规划奠定扎实基础。二是确定地方立法项目一定要“围绕中心，服务大局”，一定要与当地党委中心工作相结合，与当地经济社会发展大局相吻合，与当地人民群众期待相契合[5]。为此，有立法权的地方人大及其常委会就要着眼于本地经济和社会发展的重大问题，着力于优化发展环境、创新社会治理、改进公共服务、维护群众利益等方面，对申报和征集的立法建议项目进行认真的、反复的、严格的筛选论证，在此基础上编制本地的年度立法计划和五年立法规划。三是编制立法计划和规划，有必要坚持宁可“把盘子定小一点”，也要具有针对性，也要立足于解决真问题。

第二，地方性立法要“务实管用”，就必须坚持质量至上。为此，就有必要突出“十个注重”：一是要注重依法依规。即应严格按照立法法的规定、立法技术规范的要求开展立法工作，既体现法制的统一性，又突出地方特色。二是注重调查研究。即应针对每部法规要解决的主要问题，深入调研，既借鉴他山之石，又立足本地实际，确保法规的可行性和可操作性。三是注重主导作用。即应充分发挥人大常委会组成人员、法制委员会、法工委及相关工委的主导作用，形成合力。四是注重协调沟通。即应加强与政府法制办、政府相关职能部门的联系，共同做好立法基础工作。五是注重公开透明。即应充分利用媒体网络等形式，公开征求专家学者、立法顾问、基层人大、广大公众、社会各界的意见建议[6]。六是注重争取支持。即应主动争取上级人大及其常委会立法机构的指导，确保立法质量。七是注重科学论证。即应通过及时召开地方立法论证会，就其立法项目的合法性、科学性、合理性和可行性进行充分论证和认真研究，为科学制定法规提供依据。八是注重认真审议。即应通过提前印送法规草案及相关说明、参阅资料给常委会组成人员，以便其在正式审议前有充足的时间了解、熟悉法规内容，提出有针对性的审议意见，从而促进地方法规质量的不断提高。九是注重精细化。即地方性立法要切实做到精致缜密、精雕细刻。为此，在地方立法体例上就要坚持需要几条就制定几条，以使其法规条款更加准确、精练、规范。十是注重立、改、废。即地方性立法要注重与其法规的立、改、废工作相结合，就要既注重着力提高立法质量，又要根据法规在本地的实施情况综合运用修改、废止等多种形式，以此促进各项相关法治制度的相互衔接和统筹协调。

第三，地方性立法要“务实管用”，就必须建立健全相应的“良法善治”监督工作机制。为此，即有必要做到：一是在逐步拓展地方法规的立项、起草、论证评估、审议等基础上，还有必要进一步创造条件让民众和专家参与在其法规生效实施后的具体执行过程中的监督，一旦发现地方性法规有悖上位法或出现损害公民权利等问题时，即应通过有效反馈渠道及时向设区的市人大及其常委会提出审查或修改建议。其间，还有必要引导社会监督中最重要的元素即舆论监督的参与。由于真正的舆论监督是客观而又实事求是的，因而其在很大程度上代表了群众的监督，所以这种监督对地方立法的“有权任性”更能形成比较有效的制约。二是有必要强化全国和省级人大常委会对设区的市人大及其常委会立法的监督力度。根据宪法，相关部门发现地方所制定的地方性法规和上位法相冲突，经过上级人大常委会审查后，可以退回去，地方性法规因此就不能生效。但是，在实际操作中，这套机制很少发挥作用。在扩大地方立法权后，如果备案审查机制得不到切实执行，必然造成立法损失。故此，为切实保障地方设区的市的人大及其常委会立法的质量，建议省级人大常委会不仅应严格遵循修改后的立法法设置的“限制立法权限，仅在城乡建设和管理、环境保护和历史文化保护等几类事项上有立法权；必须遵守不抵触原则，设区的市制定地方性法规，不得与国家的法律、行政法规包括所在省的地方性法规相抵触”等几道防线，依法审查和批准设区的市制定的地方性法规，而且全国人大常委会和国务院还应根据立法法的规定，在备案审查已经省级人大常委会批准的设区的市制定的地方性法规时，同样有必要严格依法予以合法性审查。即全国人大常委会和国务院在审查设区的市制定的地方性法规时，发现有违法情况的，同样要依照法律的规定予以纠正，坚决遏制地方用合法外衣损害百姓利益的不良立法倾向的发生，以促使地方立法真正能实现“良法善治”[7]。

注释：

[1][2][3][4][5][6][7]翟峰：《地方性环保立法要把握好一破一立》，载《中国环境报》2015年8月25日。

（作者系四川省人大代表、四川省广元市人大常委会专职常委）