人大主导立法的路径选择与制度保障

陈小君

一、人大主导立法是立法工作的“新常态”

党的十八届三中全会决定就强调了人大主导立法的地位，明确指出“防止地方保护和部门利益法制化”；强化人大重大事项决定权，指出“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”，倡导民意表达更加畅通无阻等制度。其中，强化了人大主导立法的地位，本质上是强调立法内容的科学性；与其相关的制度，如重大事项决定权，倡导民意表达的更加畅通性，本质上是强调立法程序的正当性、权威性和立法过程的民主性。它依然是人大主导立法内涵的组成部分。党的十八届四中全会则更明确提出“健全有立法权的人大主导立法的体制机制”。这是我们党站在新的历史起点，更加尊重和体现社会主义法治规律而提出的一项重要制度要求，其对完善和发展人民代表大会制度，全面推进依法治国意义重大。

正如党的十八届四中全通过的《决定》所指出的：法律是治国之器，良法是善治的前提，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。建设法治中国……须首先制定符合宪法精神，反映人民意志……的良法；而良法的产生，则需要通过构建设置科学、运行顺畅的立法体制机制来不断提高立法质量。

在立法工作的新常态下要求在形式上“健全有立法权的人大主导立法的体制机制”；在实质上则明确立法是一项无比神圣的事业，它是通过研究事物发展规律及建立规矩来分配平衡利益、维护公平正义。这一主导立法的过程不是单凭热情和信念，更期待专门化队伍的理性审慎、深思熟虑，需要摒弃私念、立法为民。只有法律立得住、行得通、真管用，法律的权威才能树得稳、扬得高、落得实，法治才有巨座根基。据此，健全有立法权的人大主导立法的体制机制的必要性在于，它与科学立法、民主立法，建立良法是一枚硬币的两个面向。

所谓新常态还包括，为充分发挥人大在立法工作中的主导作用，新修改的立法法已有三个方面新规范予以推进落实：一是全国人大及其常委会通过立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排，提高立法的针对性、及时性和系统性。二是加强和改进法律起草机制，规定全国人大有关的专门委员会、常委会工作机构可以提前参与有关方面的法律草案起草工作；涉及综合性、全局性、基础性等事项的法律草案，可以由全国人大有关的专门委员会或者常委会工作机构组织起草。三是规定要更多发挥人大代表在立法中的作用，认真研究代表议案和建议；审议法案，应通过多种形式征求代表的意见，并予以反馈；全国人大专委会和常委会工作机构进行立法调研可邀请有关的代表参加；全国人大常委会会议审议法律案，应当邀请有关的全国人大代表列席等等[1]。

包括立法法修订在内的法政策指向，均凸显了人大作为立法机关的主导作用，而针对的恰是长期以来，人大在立法工作中未能起到明显的主导作用。应当说，主要是客观不能，如人力物力财力所限；也有主观不为，如观念落后、民主科学化意识低、嫌麻烦怕协调、评价机制不健全等。由此导致部门立法中的部门利益法制化问题积重难返[2]。

面对上述新常态的种种期待，我们必须深刻认识到，人大主导立法，就是要借助人大的人才优势以及中立和超脱地位，通过民主立法、科学立法实现“立法为民”。这就要求人大在主导立法过程中，须突破藩篱，要直面矛盾，依法对抗“强势部门”，摆脱地方、部门利益的牵绊拉扯，以最广泛的代表性，发挥“利益调节器”的功用，担当全面推进依法治国，科学民主立法的重任！

二、人大主导型立法是超越部门分立型立法的必然选择

人大主导型立法体制是我国立法模式转型的基本方向，这既是对部门分立型立法体制的超越，也是法治意义上立法模式的回归。

1.立法部门化已然成为影响我国立法质量提升的重大障碍

主要表现为以下四个方面：一是政府部门是法规案起草的主体和主渠道。多数地方法规案都由政府部门起草，政府有提案权和话语场。其对自己部门利益的照应不可避免。二是立什么法、什么时候立法，原动力和需求主要来自政府部门及其所属执法机构的动议，并非主要来自社会公众的诉求和表达，有时甚至相反，例如责任范畴和规则的确定，基本上是政府部门立法的热点或兴奋点，依据不足与“拍脑袋”的情况时有显现。三是人大在政府部门起草法规案阶段虽可提前介入，但政府仍依法享有法规案的起草权和提案权，人大基本是做表面文章，加上立法经费来源对政府部门的依赖，难以影响法规案的实质性内容。人大自身通过调查研究、组织起草法规案时都因此受到一些牵制，成功率较低。四是参与立法活动的政府部门追求自身利益的最大化是难以避免的客观现实。在部门实际立法中存在“有利则争、无利则推、不利则阻、他利则拖、分利则顶”的不正常现象[3]。

2.立法部门化所生问题之社会后果很严重

我们深知民之所欲，法之所系，即只有汇集民智、聚集民意，才能保证立法服务于社会大众。但行政部门在起草法规案过程中，容易渗透部门利益，注重扩张部门权力（如审批权、许可权、处罚权和收费权），通常也难以在颁布前进入公众讨论，在此情形下，是不可能设计出最科学合理的立法方案，也很难有效探索最佳的社会治理方案，更缺乏受众的认可和司法的可操作性，如此等等，就必须对部门立法保有高度的警惕和自觉的防范。

人大作为法定立法机构，理应依据宪法法律行使法定职权，制定编纂和发布实施具有普遍约束力的法律文件，规范引导相对人遵法守则，这便是立法权的本源和价值属性所在。即由人民选出的代表所组成的代议机关来主导立法过程，是立法获得正当性与公正性的基础。强调人大发挥立法主导作用是对行政部门主导立法以及由此形成的立法权行政化、部门利益法治化的直面应对，是树立立法科学性、民主性与公正性的首要问题。全面推进依法治国对立法工作而言，就是要通过人大主导型立法来破解立法过程中以部门利益代替人民利益的大问题、真问题和难问题，逐步建立起符合法治信仰、法治原则、立法规律和立法价值的立法制度。

3.人大主导型立法内涵具有系统化和科学性的重要价值

人大主导立法并不意味着人大包办立法工作，更不意味着人大独揽立法起草工作，即消除所谓“国家立法部门化，部门立法利益化，部门利益合法化”的倾向并不意味着政府部门无权参与起草法律、法规草案。按照法律、法规的相关规定，政府是有权提出法律、法规案的法定主体，自然有权起草法律、法规草案。部门起草法律、法规草案对于提升立法效率和立法的针对性、可操作性仍有作用空间。政府职能部门在特定领域往往具有显著的信息优势、技术人才专业优势，以其特有的专业性、及时性和灵活性参与国家立法，可以弥补人大立法在法技术以外专业规范的缺憾，可缓解社会对立法发展的迫切要求与国家立法全方位人才供给不足的矛盾。据此，立法既要借助政府部门的智慧，又要摆脱政府部门利益的狭隘思维，就要求在廓清政府立法边界的前提下，加强人大对政府立法的制约、审议和监督[4]。

为此，人大在立法中发挥主导作用并不是要渗透到各个方面，在各个环节都大包大揽，除重要法案外，要充分地发挥其系统化的统筹协调作用，调动各方积极性，在法规案立项、起草、审议等立法工作的关键环节上进行科学性要求的引导把关，确保地方立法真正体现人民意志，保障人民权益，防止政府部门借法固权、以法扩权、凭法争权等现象的再张扬。

三、人大主导立法的实现路径与制度保障

立法学的科学研究和立法社会实践表明，只有人大主导立法才能真正做到“立法为民”，这也是宪法、法律、立法理论和法治社会正义的需求与回归。这一重大调整，对各级人大传统的工作思路和行为模式具有明显的挑战意义。全国人大和有立法权的地方人大都应主动认知，尽快转变工作角色，调整工作思路，完善工作程序，以应对新机遇下的新挑战。在人大主导立法实现路径和制度保障上，以下“四个能力”颇值思考。

1.应增强人大立法信息获取能力

人大主导立法的前提是人大能够获取立法信息，识别广大人民群众的立法需求。法律对于社会生活的干预是有限度的，并非所有的社会事务都需要法律规制，其中存在大量允许“法律缺失”的领域。法律规制是一项消耗资源的活动，当投入成本过高而规制收益又微不足道时，合理的做法就是对之放弃法律干预。但我国立法过程中，有学者指出：基于压力型模式，立法决策考虑往往与媒体话语过度粘连，立法者“透过媒体看世界”，缺乏应有的整体制度观，导致决策单边主义，无法全面把握制度构设可能出现的各种后果，造成一系列既不公平也无效率的利益再分配效应[5]。压力型立法之所以生成，关键是基于简化决策模式，媒体话语对立法者产生了过度的信息影响，立法者把媒体话语当作现实世界的充分反映，当作决策判断的核心依据，这是立法者缺乏足够信息能力的必然反应。据此，应保证立法技术人员构成的适度多元化，即立法技术人员的知识背景和知识来源应较为广泛。通常，立法决策者对于信息的吸收、处理与其既有的知识体系密不可分，在技术构成人员同质的知识系统下，立法者很容易偏好自己熟悉的常规法律信息，忽视其他信息。对于立法信息的获取，应发挥各种知识背景的人大代表的立法信息源作用，创造条件、搭建平台，让人大代表提出自己的立法信息，供人大分析、研判并作出立法计划和立法决策。

2.应切实发挥人大的组织、协调能力

其一，把握法规立项的主动权。法规立项是立法决策的前提，决定立法的价值取向和立法功能的发挥。加强法规项目的统筹安排，变被动“等米下锅”为主动“选米下锅”，是发挥人大立法主导作用的基础环节。其二，抓牢立法规划这个立法起点。立法规划是法律系统化、规范化的必要手段，是全面深化改革过程中加强顶层设计的体现。其三，发挥人大在法规案起草环节中的主导作用。其四，加强事中事后的管控与评估。

3.应重新配置立法人才资源以强化人大立法能力

发挥人大常委会组成人员作用，推动立法主体发挥能动性。发挥人大常委会组成人员立法积极性、主动性、创造性是增强人大立法主导作用的最可行和最有效的途径与手段。人大常委会组成人员是立法的主要力量，发挥人大立法主导作用在很大程度上就是发挥组成人员的立法主导作用。

努力发挥人大代表的主要作用。人大应要求代表根据自身关注点、职业专长等因素，主动选择重点参与的立法项目，并全程深度参加该项目的各项立法活动，人大应指定专人做好跟踪服务保障工作。增加人大代表列席常委会会议和分组审议数量，尊重和支持人大代表发表立法意见和建议。需认真研究代表提出的意见尤其是代表相关行业和部分领域的群体性意见。无论是赞同意见还是反对意见，都要细致整理、作好反馈。力求通过立法充分反映立法诉求，能够解决实际问题。调研过程中，针对立法的不同难点，由人大代表来选择调研的范围和人员，把最具有代表性的意见建议收集上来，使各种立法问题通过人大代表能尽可能多地覆盖相关领域，确保每一项重大立法制度的建立都充分体现老百姓的意愿。把立法工作和发挥人大代表作用结合起来，通过立法工作强化人大代表意识，通过提高人大代表意识推动立法工作。

充分发挥人大代表中的专家学者作用，引导他们主动参与立法调研、论证、协商等活动。同时，也不忽略听取其他领域代表的意见和不同人大代表意见建议的辩论交锋[6]。

4.应注重多方参与立法的程序构造，推进人大科学与民主立法的能力

修改后的立法法将提高立法质量明确为立法的一项基本要求；规定建立开展立法协商，完善立法论证、听证、法律草案公开征求意见等制度；健全审议和表决机制。建立多方参与立法的程序构造的落脚点在于实现立法的坚持人民主体地位，要求我们的立法体制保证人民大众拥有主体地位。立法工作必须确保人民群众在党的领导下，依照立法规则和程序，通过各种途径和形式，有效参与国家立法，管理国家事务、经济文化事业和社会事务。坚持科学立法、民主立法，是提高立法质量的根本途径，是实现良法善治的基础[7]。

在未来立法进一步科学性、民主性要求下应构建相关制度，着力破解以下问题。一是在立法启动过程中，应避免大多数立法项目是由政府提出立法意向，表决通过之后再由人大进行所谓主导型立法的体制，转而由常委会起草立法计划草案，人大主动开展广泛深入充分的立项项目的可行性、必要性调研，可请相关部门和无利害关系的法学专家参与调研，再公开征求包括政府部门在内的社会各方意见，以实现真正的人大主导的有质量的立法。二是在法规草案的起草、调研、修改和论证过程中，应避免政府部门主导的法规草案往往出现为少数特殊群体利益服务的现象，人大及其常委会应建立及时主动提前介入的制度，强化各项立法的科学宗旨。

注释：

[1]钟丽娟：《打造中国立法升级版》，载《学习时报》2015年3月23日。

[2]胡健：《发挥人大立法主导作用》，载《人民政坛》2015年第3期。

[3]时鹏远：《发挥人大立法主导作用 全面推进依法治国》，载《奋斗》2015年第3期。

[4]丁伟：《充分发挥人大对立法的主导作用》，载《文汇报》2015年1月28日。

[5]吴元元：《信息能力与压力型立法》，载《中国社会科学》2010年第1期。

[6][7]姚金艳、吕普生：《人大主导型立法体制：我国立法模式的转型方向及其构建路径》，载《中共福建省委党校学报》2015年第2期。

（作者系湖北省地方人大工作研究会副会长）